II SA/Go 89/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi [...] na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. W dniu [...] R.M. złożył drogą służbową raport (datowany na dzień 7 grudnia 2006 r.) o zwolnienie go ze stanowiska zastępcy Komendanta Komisariatu Policji w G. z dniem [...] i równocześnie przeniesienie do cywila. Prośbę swą policjant motywował tym, ze obecna praca w policji nie ma nic wspólnego ze słowami wyszytymi na sztandarze na który przysięgał tj. "Prawo, Honor, Ojczyzna", w związku z czym nie widzi możliwości pełnienia służby w jej szeregach. Pismem z dnia [...] kom. R.M., w związku z faktem złożenia powyższego raportu dotyczącego wystąpienia ze służby, zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w K. o wydanie opinii o przebiegu służby, na podstawie przepisu art. 46 ust. 1 ustawy o Policji. Rozkazem personalnym nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K., na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2002 r. Nr 7 poz. 58, ze zmianami) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zmianami), zwolnił R.M. - zastępcę komendanta Komisariatu Policji w G. ze służby stałej w Policji z dniem [...]. Jednocześnie w orzeczeniu określono, że funkcjonariusz posiadał 10 (dziesiątą) grupę uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,39 kwoty bazowej tj. 2030 złotych miesięcznie z jednoczesną wypłatą uposażenia za 4 (cztery) dni robocze niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za 2006 r. oraz wypłatą 12/12 nagrody rocznej za 2006 r. na podstawie § 1 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie warunków przyznawania policjantom nagród rocznych, nagród uznaniowych i zapomóg. Organ określił także, że: nieprzerwana wysługa lat w Policji na dzień 31 grudnia 2006 r. wynosi dwanaście lat i jedenaście miesięcy, łączna wysługa lat wynosi 12 lat i jedenaście miesięcy, a kwota bazowa wynosi 1459,84 złote. W myśl przepisu art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odstąpił od uzasadnienia. W dniu [...] ( data wpływu ) R.M., skierował drogą służbową do Komendanta Powiatowego Policji w K. raport o wycofanie własnego raportu z dnia [...] dotyczącego wypowiedzenia dalszego przebiegu służby bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu funkcjonariusz podał, że decyzję o zakończeniu służby w Policji podjął w skutek stresu i silnego wzburzenia dotyczącego postępowania swoich przełożonych w chwili ujawnienia szeregu nieprawidłowości oraz atmosfery panującej w tamtym okresie w pracy. Po przeprowadzeniu rozmów z psychologiem policyjnym oraz lekarzem psychiatrą, którzy uznali, że jest on na skraju wyczerpania nerwowego, na co wpływ miały wydarzenia w miejscu pracy R.M. stwierdził, że decyzje o ewentualnym zakończeniu służby w Policji powinien podjąć świadomie, po powrocie do pełnej równowagi psychicznej, czego nie można powiedzieć o decyzji podjętej pod wpływem emocji w raporcie z dnia [...]r. Powyższe orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w G. doręczono R.M. przez pocztę w dniu [...].[...] r. (data wpływu) wniósł on odwołanie, domagając się stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr [...] w sprawie zwolnienia go ze służby. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że w kwestionowanym orzeczeniu znajduje się informacja dotycząca wysługi lat pracy wyliczona dla celów uposażenia, co w jego ocenie dyskwalifikuje rozkaz jako zgodny z obowiązującym prawem. Ponadto zdaniem R.M. w wyliczeniu tym są istotne błędy, ponieważ jego nieprzerwana służba w Policji w wymiarze 12 lat i 11 miesięcy jest zgodna z rzeczywistością, natomiast łączna wysługa lat pracy jest naliczona nieprawidłowo, gdyż na dzień zakończenia służby w Policji jego wysługa wynosi 15 lat i 8 miesięcy (odbycie praktyki zawodowej w latach 1987-1990 w Państwowym Ośrodku Maszynowym w M.). Nadto odwołujący się podkreślił, że organ orzekający nie wziął pod uwagę jego oświadczenia woli w raporcie z dnia [...] r., natomiast w raporcie z dnia [...] r. bezpośredni przełożony nie wyraził swojej opinii dotyczącej sposobu załatwienia sprawy, wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów. Rozkazem personalnym nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił nową datę zwolnienia ze służby na dzień [...], a w pozostałej części utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Użycie stwierdzenia "zwalnia się" wyraźnie nakłada na przełożonego, właściwego w sprawach osobowych obowiązek rozwiązania stosunku służbowego w przypadku zaistnienia określonej okoliczności. Wyrokiem z dnia 25 lipca 2007 r. (sygn. akt II SA/Go 365/07), wydanym na skutek złożenej przez R.M. skargi w przedmiocie zwolnienia ze służby, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił wyżej wymienione orzeczenie z dnia 28 marca 2007 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gorzowie Wlkp. z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie braku podstaw do przyjęcia, że oświadczenie woli R.M. obejmujące pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji zostało skutecznie cofnięte, czy też dotknięte było wadą skutkującą jego nieważność lub bezskuteczność. Ponadto Sąd zważył, że należy podzielić wyrażone w tym zakresie stanowisko organu odwoławczego, oparte na szczegółowej analizie materiału dowodowego, w tym opinii lekarskich przedłożonych między innymi przez skarżącego. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a., uchylił zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] w części dotyczącej daty zwolnienia i ustalił nową datę zwolnienia ze służby na dzień 31 grudnia 2007 r., ustalił wysługę lat na dzień 31 grudnia 2007r. - 16 lat, 8 miesięcy i 23 dni (w tym służba w Policji: 13 lat i 11 miesięcy) oraz stwierdził, iż strona nie nabyła prawa do emerytury policyjnej. Ponadto organ przyznał R.M. nagrodę roczną za 2007r. w wysokości jednomiesięcznego uposażenia oraz przyznał z dniem 31 grudnia 2007r. mnożnik kwoty bazowej służący do ustalenia wysokości miesięcznej stawki uposażenia zasadniczego w wysokości 1,47, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowe postępowanie w sprawie i wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza ze służby nastąpiło na podstawie 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji. Ponadto organ podał, iż oświadczenie skarżącego o odwołaniu żądania zwolnienia ze służby w Policji dotarło do Komendy Powiatowej Policji w K. później niż oświadczenie z żądaniem zwolnienia, w związku z czym odwołanie to w świetle art. 61 kodeksu cywilnego nie jest skuteczne. R.M. zaskarżył powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o jego uchylenie oraz orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w K. z powodu rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1, art. 15 oraz art. 24 § 3, art. 35 § 3, art. 36, art. 40 § 2, art. 77 § 1, art. 79 §1, art. 80, art. 84, art. 130 § 2, art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 2, art. 7, art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez: 1. zastosowanie procedury określonej Kodeksem postępowania administracyjnego do regulacji wewnętrznych unormowań służbowych, 2. wydanie decyzji bez przeprowadzenia właściwego i rzetelnego postępowania administracyjnego oraz na podstawie fałszywych dowodów i domniemanych okoliczności faktycznych, 3. pomijanie wyznaczonego pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu odwoławczym oraz nie powiadomienie skarżącego o przeprowadzeniu dowodów, 4 zaistnienia w przedmiotowej sprawie pozornej dwuinstancyjności, 5. niezastosowanie środka prawnego bezwzględnie suspensywnego, 6. uchybienie terminom procesowym dotyczącym prowadzenia postępowania odwoławczego, 7. kierowanie się w wydawaniu decyzji nie słusznym interesem strony i interesem społecznym tylko interesem osobistym organu wydającego decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] będąc Z-cą Komendanta Komisariatu Policji w G. działając w warunkach wyłączających świadome podjęcie decyzji na skraju załamania nerwowego sporządził raport dotyczący zwolnienia z dalszej służby w policji i przekazał go swojemu bezpośredniemu przełożonemu. W dniu [...] roku pozostając w tym czasie w trakcie leczenia psychiatrycznego postanowił, że tak ważną decyzję jaką jest niewątpliwie dalsze pełnienie służby w policji powinien podjąć po zakończeniu leczenia. W związku z powyższym skarżący sporządził kolejny raport z prośbą o nie rozpatrywanie jego oświadczenia woli wyrażonego w raporcie z dnia [...] roku. Ponadto zarzucił, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił rozbieżności w zeznaniach świadków, a także w spornych oświadczeniach Komendanta Powiatowego Policji i sekretarki Komendy Powiatowej w G. - D.S. Jednocześnie wskazał, iż argumentacja organu na temat jego stanu psychicznego w dniu sporządzania raportu jest nietrafna, przedstawia wiele sprzeczności oraz opiera się na przypuszczeniach. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G., oraz jego pełnomocnik w uzupełniającym piśmie procesowym z dnia [...] r. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269, ze zmianami), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem zgodności z prawem. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zmianami ). Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zasadności zaskarżonej decyzji w zakresie w jakim Sąd władny jest to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności uznać należy, iż decyzja ta nie uchybia prawu. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zmianami, zwaną dalej: ustawa o Policji) policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W myśl § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2002 r. Nr 151, poz. 1261) rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby. Do postępowania w sprawach osobowych dotyczących stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji, w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§18 ust. 2 rozporządzenia). W przedmiotowej sprawie zasadniczym zagadnieniem odnoszącym się do wniesionej przez skarżącego skargi jest możliwość odwołania przez policjanta zgłoszenia o wystąpieniu ze służby złożonego w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji oraz prawna kwalifikacja i ocena okoliczności związanych z jego złożeniem, takich jak wyłączenie świadomości funkcjonariusza, przymus i groźba karalna. Rozstrzygnięcie tych zagadnień należy poprzedzić stwierdzeniem, iż stosunek służbowy policjantów jest stosunkiem administracyjnoprawnym, a do postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się wprost. Organ, który otrzyma zgłoszenie o wystąpieniu ze służby jest obowiązany wydać rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza nie później niż w terminie 3 miesięcy od daty złożenia wniosku (por. wyrok z dnia 20 listopada 2001 r. sygn. akt II SA/Po 1855/01, publ. Lex nr 121908). Organ w określonym stanie prawnym i faktycznym ma obowiązek podjęcia wskazanego w przepisach prawa rozstrzygnięcia (por. W. Chrościelewski [w:] W. Chrościelewski, J. P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 151). Rozkaz personalny jest jednocześnie aktem konstytutywnym powodującym trwałe rozwiązanie stosunku służbowego z datą określoną w rozkazie ( § 22 ust. 1 pkt 3 in fine rozporządzenia w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów ), a jego późniejsze uchylenie nie skutkuje automatycznym przywróceniem do służby (art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). W zakresie możliwości cofnięcia zgłoszenia o wystąpienie ze służby prezentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym skrajnie rozbieżne poglądy. Uznawano niekiedy, że możliwe jest cofnięcie zgłoszenia o wystąpienie ze służby przez funkcjonariusza, aż do czasu zakończenia postępowania w sprawie, to jest do dnia wydania decyzji ostatecznej (wyrok z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt III SA/Lu 71/2000, publ. OSP 2002 r. Nr 4, póz. 51; wyrok z dnia 13 stycznia 2004 r., sygn. akt SA/Rz 1284/03, niepubl.). W innych orzeczeniach sądy stały na stanowisku, iż do zgłoszenia o wystąpieniu ze służby należy stosować art. 61 § 1 Kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim reguluje on możliwość skutecznego odwołania oświadczenia woli (por. wyrok z dnia 16 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 1582/2005, publ. Lex Polonica nr 1254006; wyrok z dnia 5 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Wa 593/2001, publ. Lex nr 77683). W konsekwencji, zgodnie z tym przepisem, odwołanie oświadczenia (zgłoszenia) uznawano za skuteczne, jeżeli doszło do organu jednocześnie z tym oświadczeniem (zgłoszeniem) lub wcześniej. Wskazanych wyżej poglądów nie można w pełni podzielić. Szczególny charakter postępowania dotyczącego zwolnienia funkcjonariusza ze służby w trybie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji determinuje uprawnienia strony w zakresie kształtowania tego postępowania. Zgłoszenie o wystąpieniu ze służby wiąże organ, a wydanie rozkazu personalnego powoduje skuteczne i definitywne rozwiązanie administracyjnoprawnego stosunku służby z datą wskazaną w rozkazie. Złożone zgłoszenie ulega w takim wypadku skonsumowaniu, a jego cofnięcie na etapie postępowania odwoławczego nie jest już możliwe. Uznanie możliwości odwołania zgłoszenia o wystąpieniu ze służby po wydaniu rozkazu personalnego o zwolnieniu (na etapie zaskarżenia) musiałoby prowadzić do jego uchylenia i umorzenia postępowania, co jest nie do pogodzenia z istotą i skutkami prawnymi tego aktu. W ocenie Sądu nie ma również podstaw, by do oświadczenia o cofnięciu zgłoszenia o wystąpieniu ze służby stosować rygor określony w art. 61 § 1 in fine k.c. Postępowanie administracyjne nie jest oparte na systemie prekluzji, a koncentracja materiału dowodowego w sprawie następuje do momentu wydania decyzji (jej podpisania). Należy uznać, że cofnięcie zgłoszenia o wystąpieniu ze służby jest skuteczne, pod warunkiem, że mogło dotrzeć do organu przed podpisaniem przezeń rozkazu personalnego (por. wyrok z dnia 7 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 224/06, publ. Lex nr 213833). Mając na względzie powyższe, oświadczenia składane przez R.M. na etapie postępowania odwoławczego nie mogły prowadzić do skutecznego cofnięcia raportu (zgłoszenia) o wystąpienie ze służby. Odrębną kwestią jest natomiast kwalifikacja prawna i ocena okoliczności związanych ze sporządzeniem i złożeniem przez skarżącego raportu z dnia 28 grudnia 2006 r. (data wpływu 29.12.2006 r.) Pisemne zgłoszenie policjanta o wystąpieniu ze służby należy traktować jako oświadczenie woli, a ponieważ ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58, ze zmianami) nie zawiera żadnych regulacji w zakresie oświadczeń woli, w kwestii ich oceny należy odwołać się do tych przepisów, które materię tę regulują. Przepisami tymi są przepisy Kodeksu cywilnego. Badanie tych okoliczności następuje w ramach i na warunkach administracyjnego postępowania wyjaśniającego. Należy mieć jednak na względzie, że prawo administracyjne nie reguluje następstw czynności strony podjętych przez stronę z wyłączeniem świadomości albo pod wpływem przymusu lub bezprawnej groźby nawet, jeżeli w efekcie doprowadziły one do wydania aktu administracyjnego niezgodnego z jej wolą. Stanowi to lukę prawną wymagającą uzupełnienia w drodze wykładni. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżony rozkaz personalny w razie stwierdzenia, że zgłoszenie o wystąpieniu ze służby zostało złożone przez funkcjonariusza w stanie wyłączającym świadomość albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, lub też pod wpływem bezprawnej groźby. Podstaw takiego rozstrzygnięcia należy jednak upatrywać w zasadzie praworządności, obiektywizmu i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej (art. 6, 7 i 8 k.p.a.), a nie w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 82, 87, 88 k.c.), do których organ administracji może odwoływać się jedynie pomocniczo. Podkreślić trzeba, że instytucja uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli składanego innej osobie "dotyczy stosunków regulowanych przez prawo cywilne (por. art. 1 k.c.), nie dotyczy natomiast czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, a w szczególności składanych organom państwa, na ich żądanie, w ramach obowiązujących procedur" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 1998 r. sygn. akt II CKN 92/98, niepubl.). W ocenie Sądu, Komendant Wojewódzki Policji przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające, w którym ustalono jednoznacznie, że zgłoszenie o wystąpieniu ze służby (raport) z dnia 8 grudnia 2006 r. nie było sporządzone przez skarżącego w stanie wyłączającym świadomość albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, ani też pod wpływem bezprawnej groźby. Postępowanie dowodowe spełniało wymogi określone w przepisach art. 7, 77 i 80 k.p.a. Również uzasadnienie decyzji Komendanta Wojewódzkiego należało uznać za wyczerpujące w świetle art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane przez R.M. błędy w zakresie poszczególnych ustaleń nie miały natomiast wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze uzasadnia to, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zmianami) oddalenie skargi.