II SA/Go 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2010r. ( ponowionym w dniu [...] czerwca 2010 r.) T.S. wystąpiła do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej z tytuł szkód, szacowanych przez nią na 4 500 zł, powstałych w jej budynku mieszkalnym w wyniku powodzi zaistniałej w maju ub.r. Wskazywała, że remontu wymagają dwa pomieszczenia w których, w wyniku podsiąków związanych z powodzią, doszło do pęknięć w ścianach, konieczne jest także umocnienie fundamentów ściany szczytowej. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] ( uchyloną w następstwie odwołania wnioskodawczyni przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2010r. [...]) Kierownik Ośrodka Pomocy społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy odmówił T.S. wnioskowanego zasiłku. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...]) Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 2 i 3 , art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) ponownie odmówił T.S. wnioskowanego zasiłku. W uzasadnieniu organ wskazał, iż strona wnioskowała o zasiłek celowy na usunięcie zniszczeń spowodowanych powodzią. W toku ponownego rozpoznania sprawy, przekazanej do ponownego rozpoznania organowi I instancji, powołana przez Wójta komisja w dniu [...] listopada 2010r. przeprowadziła ponowne – utrwalone protokołem z tej samej daty - oględziny budynku mieszkalnego wnioskodawczyni. Przytaczając ustalenia wynikające z treści, znanego stronie, protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2010r. przeprowadzonych w jej budynku mieszkalnych oraz odwołując się do sporządzonej dokumentacji fotograficznej organ stwierdził, iż brak podstaw do przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej gdyż w budynku mieszkalnym strony nie wystąpiły straty będące wynikiem powodzi. Widoczne na ścianach wewnętrznych i zewnętrznych rysy oraz pęknięcia są wynikiem wstrząsów spowodowanych usytuowaniem budynku w pobliżu drogi i jego wieloletniej eksploatacji ( ok. 90 lat ). Wskazał też organ I instancji, iż fakt spowodowania przez wody gruntowe strat w budynku mieszkalnym (piwnicy) T.S. uwzględnił, wydając [...] czerwca 2010r. decyzję nr [...], przyznającą jej zasiłek celowy w wysokości 1 000 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie strat poniesionych w związku z powodzią 2010 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zakwestionowała ustalenie organu, iż wskazywane przez nią straty nie są wynikiem powodzi, a rezultatem wstrząsów spowodowanych ruchem pojazdów na drodze, w pobliżu której jest usytuowany. Wywodziła, iż ruch na tej drodze jest minimalny, a pęknięcia i zarysowania ścian powstały w wyniku długotrwałego utrzymywania się wysokiego poziomu wód gruntowych. Zarzucała, iż ustalenia organu o braku strat spowodowanych powodzią pozostają w sprzeczności z decyzją z [...] czerwca 2010r. nr [...], przyznającą jej zasiłek celowy na częściowe pokrycie strat w tym samym budynku spowodowanych powodzią z maja i czerwca 2010 r. Zaskarżoną skargą decyzją dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił "streszczenie" przebiegu dotychczasowego postępowania w sprawie i decyzji organu I instancji. Nadto wskazał, iż art. 40 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, a także klęski żywiołowej lub ekologicznej. Przyznanie pomocy na wskazany cel jest wynikiem swobodnego uznania organu , ograniczonego jedynie przepisami prawa. Wskazał, iż w jego ocenie, tak jak w ocenie organu I instancji, straty w wyniku klęski żywiołowej nie wystąpiły. Kolegium stwierdziło, iż na posiedzeniu składu orzekającego dokonało oględzin materiału dowodowego i podzieliło stanowisko, iż stan budynku spowodowany jest jego wiekiem i eksploatacją nacechowaną brakiem troski o stan techniczny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca ponownie zarzuciła, iż nieprawdziwe jest stanowisko SKO jakoby uszkodzenia budynku nie są wynikiem powodzi z 2010r., a jego wiekiem i wstrząsami wywołanymi nasilonym ruchem samochodowym oraz zaniedbaniami w utrzymaniu jego właściwego stanu technicznego. Ponownie podnosiła, iż decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z poprzednią decyzją stwierdzającą powstanie strat w wyniku powodzi i przyznającą zasiłek na remont i osuszenie piwnicy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 10 marca 2010r. oświadczył, iż nie zna przyczyn braku w aktach administracyjnych sprawy protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się uzasadniona. Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem (legalności). W związku z powyższym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej jako ppsa). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie ocenia też decyzji organu pod kątem jej słuszności, zgodności z zasadami współżycia społecznego czy celowości, a jedynie bada czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w sposób o którym mowa w art. 145 ppsa tj. stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego) czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 i 134 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy; nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009, Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz - stosowane odpowiednio na podstawie art. 14 tej ustawy - przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Podstawą materialno - prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Wskazany zasiłek może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W świetle przytoczonej regulacji nie może budzić wątpliwości, iż w przedmiocie przyznania zasiłku celowego właściwy organ pomocy społecznej rozstrzyga w ramach uznania administracyjnego. Przeprowadzona kontrola sądowa zaskarżonej decyzji, wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu między stronami w niniejszej sprawie pozostawał zasiłek celowy na pokrycie strat, których - jak twierdzi skarżąca - doznała w wyniku powodzi. Organ I instancji odmawiając jej prawa do wnioskowanego zasiłku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, oparł się na ustaleniach poczynionych w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2010 r. i w oparciu o nie przyjął, iż wskazywane przez skarżącą uszkodzenia jej budynku mieszkalnego faktycznie zaistniały, ale nie są wynikiem powodzi. W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca ponownie zanegowała to ustalenie Kierownika OPS. W związku z tym wskazać należy, iż obowiązkiem SKO jako organu odwoławczego było, stosownie do przepisów Kpa, ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy administracyjnej, wszczętej wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2010 r., z dochowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa oraz dodatkowo odniesienie się do zarzutów jakie strona stawiała rozstrzygnięciu organu I instancji. Ustalenia faktyczne prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie takie realizować powinno wymogi z art. 107§ 3 Kpa. W przypadku gdy – tak jak w niniejszej sprawie – postępowanie kończy decyzja o charakterze uznaniowym uzasadnienie stanowiska organu (w tym także odwoławczego) nabiera szczególnego znaczenia. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 Kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno też zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania ( art. 8 Kpa). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie kwestionowane skargą nie odpowiada wskazanym wyżej kryteriom i nosi znamiona całkowitej dowolności. Organ odwoławczy podejmując zaskarżoną decyzję nie rozpoznał ponownie, zawisłej w wyniku wniosku strony, sprawy administracyjnej, nie poczynił ustaleń faktycznych, nie dokonał oceny materiału dowodowego zgodnie z wymogami art. 80 Kpa, ani nie wyjaśnił motywów swego rozstrzygnięcia. Tym samym więc jego uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 Kpa. Jako zupełnie dowolne uznać należy stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że Kolegium dokonało "oględzin" zebranego w sprawie materiału dowodowego. SKO nie sprecyzowało o jaki materiał chodzi, nie dokonało jego oceny wg reguł procesowych i nie uzewnętrzniło tej oceny w uzasadnieniu decyzji. W aktach administracyjnych znajduje się wprawdzie płyta CD z kilkoma zdjęciami obrazującymi stan ścian i sufitu oraz protokół oględzin budynku skarżącej z dnia [...] czerwca 2010 r., to jednak SKO do dowodów tych się nie odniosło w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. Natomiast w aktach administracyjnych brak jest najistotniejszego dowodu w oparciu o który organ I instancji uznał, iż uszkodzenia w budynku mieszkalnym skarżącej nie powstały w wyniku powodzi tj. protokołu oględzin budynku mieszkalnego skarżącej dnia [...] listopada 2010 r. Wprawdzie bowiem organ I instancji wymienia go w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. jako znajdujący się w przekazywanych SKO aktach sprawy, to w sprzeczności z tym pozostaje zawartość tychże akt i ich numeracja. W takiej sytuacji protokół ten nie mógł być i nie był elementem ustaleń faktycznych organu odwoławczego ani przedmiotem jego oceny i analizy. Nadto Kolegium nie odniosło się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji popadł w sprzeczność jedną decyzją przyznając skarżącej zasiłek celowy za usunięcie skutków powodzi w jej budynku mieszkalnym , a drugą odmawiając zasiłku ze stwierdzeniem, iż zaistniałe w nim uszkodzenia nie są wynikiem tejże samej powodzi. Mając na uwadze wskazane uchybienia natury procesowej ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa), wyjaśni kwestię braku w aktach administracyjnych protokołu oględzin z dnia [...] listopada 2010 roku, uzupełni je o ten dokument, dokona oceny zebranego materiału dowodowego odnosząc się także do decyzji z [...] czerwca 2010r. nr [...], przyznającej skarżącej zasiłek celowy na częściowe pokrycie strat w tym samym budynku spowodowanych powodzią z maja i czerwca 2010r. Rozstrzygnięcie swe organ odwoławczy uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3, Kpa mając przy tym na uwadze uznaniowy charakter swej decyzycji.