II SA/Go 891/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant Referent Stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] r. nr [...]. 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E.D. od decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta zapadła w następującym stanie sprawy: wnioskiem z dnia [...] lipca 2015 r. E.D. zwróciła się o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na M.P.. Do wniosku strona przedłożyła wymagane dokumenty i oświadczenia, w tym oświadczenie, że ojciec dziecka M.D. od [...] kwietnia 2015r pracuje na terytorium Niemiec. W związku z tym oświadczeniem organ właściwy przekazał wniosek do Marszałka Województwa, który pełni funkcję instytucji właściwej, w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej, działając z upoważnienia Marszałka Województwa przyznał prawo do zasiłku pielęgnacyjnego M.P. na okres od dnia [...] lipca 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2015 r. w wysokości 153 zł miesięcznie oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego M.P. w okresie od dnia [...] września 2015 r. do dnia [...] sierpnia 2017 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 11 ust 1 i ust 3 i art, 68 ust.1 lit. a) oraz art. 68 ust.1 lit. b) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L 2004.166.1 ze zm.), decyzję z dnia 12 czerwca 2009r dotyczącą wykładni art. 68 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 odnoszącego się do zasad pierwszeństwa w przypadku zbiegu praw do świadczeń rodzinnych (Dz.U.WE.C 106/11) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 pkt 2, 4 ust. 2 pkt 1, 16, 24 ust. 2a i ust.4, dalej art. 21 ust.1 pkt 2 i ust.3 w zw. z art. 23a ust 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz.114 ze zm.) oraz § 3 pkt 6 § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2015r w sprawie wysokości dochodu rodziny albo osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. z 2015 r. poz. 1238). W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, syn M.P. zaliczony został do osób niepełnosprawnych, jego niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie wydano do [...] lipca 2016 r. Zgodnie z informacją otrzymaną z [...] ojciec dziecka M.D. zatrudniony jest od [...] kwietnia 2015 r. na terenie Niemiec, gdzie od września 2015 r. przyznano niemieckie świadczenie rodzinne na M.P.. W okresie od lipca do sierpnia 2015 r. E.D. była aktywna zawodowo. Od września 2015 r. jest osobą nieaktywną zawodowo i wraz z dzieckiem zamieszkiwała na terenie kraju. W związku z tym, że E.D. w okresie od dnia [...] lipca do [...] sierpnia 2015 r. spełniała wymogi do przyznania prawa do zasiłku - organ przyznał zasiłek pielęgnacyjny na M.P. w wysokości 153 zł miesięcznie. Ponieważ kwota polskich świadczeń rodzinnych jest niższa od przyznanych na terenie Niemiec świadczeń to zgodnie z art. 68 ust.2 rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 uprawnienie do polskich świadczeń rodzinnych od [...] września 2015 r. do [...] lipca 2017 r. zostało zawieszone i w konsekwencji świadczenia nie przyznano. 2. Od doręczonej stronie decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu zostało wniesione odwołanie, w którym odwołująca zakwestionowała stanowisko organu I instancji odmawiające jej przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na M.P. w okresie od dnia [...] września 2015 r. do [...] lipca 2017 r. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało prawidłowość stanu faktycznego ustalonego przez organ I instancji i wskazało, że w sprawie występuje koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego, obejmująca także dział świadczeń rodzinnych w ramach Wspólnoty Europejskiej, do której znajduje zastosowanie powołane wyżej rozporządzenie nr 883/2004 oraz decyzja dotycząca wykładni art. 68 rozporządzenia nr 883/2004. Organ wskazał, że zgodnie przepis art. 68 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 883/2004 określa kolejność pierwszeństwa przy zbiegu świadczeń. W przedmiotowej sprawie krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych od 1 września 2015 r. są Niemcy ze względu na zatrudnienie członka rodziny. Zgodnie z art. 68 ust. 1 li. b) tego rozporządzenia, w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z tego samego tytułu kolejność pierwszeństwa ustalana jest poprzez odniesienie do dodatkowego kryterium jakim jest miejsce zamieszkania dzieci. W związku z tym , że w okresie od lipca do sierpnia 2015r. E.D. była aktywna zawodowo i zamieszkiwała z dzieckiem na terenie kraju - Polska była krajem właściwym w pierwszej kolejności do wypłaty świadczeń rodzinnych. Organ wskazał, że zasiłek pielęgnacyjny jest częścią składową świadczeń rodzinnych podlegających koordynacji, a porównania wypłacanych świadczeń rodzinnych na terenie dwóch krajów dokonuje się poprzez porównanie kwot wypłaconych świadczeń rodzinnych. Zgodnie z informacją z [...] o uprawnieniach do świadczeń rodzinnych na członka rodziny strony - instytucja niemiecka potwierdziła świadczenie rodzinne na M.P. przyznane od [...] kwietnia 2015 r. w wysokości 194 euro miesięcznie, a od [...] stycznia 2016 r. w wysokości 196 euro miesięcznie. Z powyższych ustaleń i podstaw prawnych wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych w kraju zamieszkania członków rodziny (dziecka – M.) podlega zawieszeniu do wysokości tych świadczeń w państwie zatrudnienia (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004). Zawieszenie następuje bez względu na to, kto w rodzinie jest bezpośrednio uprawniony do pobierania świadczeń rodzinnych na podstawie ustawodawstwa państwa zamieszkania (ojciec czy matka, czy też oboje). Powyższe regulacje wskazują, że to reguły zawarte we wskazanym rozporządzeniu przesądzają o wyborze właściwego ustawodawstwa do wypłaty świadczeń. Jak podkreślił organ przewidziana we wskazanych wyżej przepisach koordynacja świadczeń rodzinnych opiera się m.in. na zasadzie niekumulacji świadczeń. Oznacza ona, że jeżeli świadczenie rodzinne przysługuje z tytułu wykonywania pracy w jednym państwie członkowskim oraz równocześnie świadczenie tego rodzaju przysługuje w ustawodawstwie państwa, w którym mieszkają członkowie rodziny, świadczenia są wypłacane tylko z jednego tytułu. W konsekwencji zasadne było odmówienie przyznania wnioskowanego świadczenia. 3. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu E.D. wniosła, w sposób dorozumiany, o jej uchylenie. W treści skargi podniosła, że świadczenie przyznane i pobierane na M.P. w Niemczech nie obejmuje dodatku pielęgnacyjnego i nie jest związane z niepełnosprawnością dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. 5. Zasiłek pielęgnacyjny, którego domaga się skarżąca mieści się w kategorii "świadczeń rodzinnych" zdefiniowanych w art. 1 lit. z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) nr 883/2004. W okolicznościach niniejszej sprawy, zasiłek pielęgnacyjny dotyczy niepełnosprawnego dziecka, a więc osoby niepełnoletniej, która musi pozostawać pod opieką osoby pełnoletniej w rodzinie naturalnej albo w warunkach ją zastępujących. Zatem wydatki niepełnosprawnego dziecka, będącego członkiem rodziny, odpowiadają w tym przypadku wydatkom rodziny, co pozwała na zakwalifikowanie zasiłku opiekuńczego dla dziecka niepełnosprawnego do świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 1 lit. z rozporządzenia 883/2004. Powyższe potwierdza kwalifikacja prawna wynikająca z art. 2 pkt 2 u.ś.r., a także pogląd Trybunału Sprawiedliwości UE wyrażony w sprawie C-333/00 Maaheimo z dnia 7 listopada 2002 r. (ECR 2002/11A/1-10087), dotyczącej zasiłku opiekuńczego na dziecko przebywające w domu. Świadczenia rodzinne przyznawane w oparciu o ustawę o świadczeniach rodzinnych są świadczeniami, które podlegają koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego i ma do nich zastosowanie rozporządzenie nr 883/2004. Podkreślić przy tym należy, że zasiłek pielęgnacyjny – w rozumieniu przepisów rozporządzenia 883/2004 - nie może być traktowany jako świadczenie z tytułu inwalidztwa, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt c rozporządzenia 883/2004. Świadczenia z tytułu inwalidztwa udzielane są zgodnie z przepisami rozdziału 5 rozporządzenia 883/2004 (dotyczącego emerytur i rent) w sytuacji, gdy u osoby ubezpieczonej (dorosłej) wystąpiła niezdolność do pracy, po której nastąpiło inwalidztwo i wówczas przyznawane są renty z tytułu niezdolności do pracy (inwalidzkie) aż do chwili, gdy zainteresowany spełni warunki kwalifikujące go do otrzymywania świadczenia z tytułu starości (emerytury). Zasiłek pielęgnacyjny jest jednym ze świadczeń, które przysługuje niezależnie od wcześniejszego ubezpieczenia czy zatrudnienia osoby ubiegającej się o jego przyznanie. Stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przysługuje niepełnosprawnemu dziecku, czyli osobie która nie ukończyła 16 roku życia i została zaliczana są do osób niepełnosprawnych, jeżeli ma naruszoną sprawność fizyczną lub psychiczną o przewidywanym okresie trwania powyżej 12 miesięcy, z powodu wady wrodzonej, długotrwałej choroby lub uszkodzenia organizmu, powodującą konieczność zapewnienia im całkowitej opieki lub pomocy w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych w sposób przewyższający wsparcie potrzebne osobie w danym wieku, w myśl art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 2046). Zgodnie z treścią tego artykułu w przypadku osób, które nie ukończyły 16 roku życia, nie określa się stopnia niepełnosprawności, lecz zalicza się je do kategorii osób niepełnosprawnych. Podstawą zaliczenia do osób niepełnosprawnych jest orzeczenie o niepełnosprawności. 6. Jeśli chodzi o kwestię koordynacji (zbiegu) świadczeń przysługujących uprawnionym przepis art. 68 rozporządzenia nr 883/2004 wyznacza następujące zasady pierwszeństwa: w przypadku świadczeń wypłacanych przez więcej niż jedno Państwo Członkowskie z różnych tytułów, kolejność pierwszeństwa jest następująca: w pierwszej kolejności prawa udzielane z tytułu zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, w drugiej kolejności prawa udzielane z tytułu otrzymywania emerytury lub renty i w ostatniej kolejności prawa uzyskiwane na podstawie miejsca zamieszkania (art. 68 ust. 1 lit. a). Odmienne zasady, w różnych państwach unijnych, przyznawania poszczególnych rodzajów świadczeń w ramach świadczeń rodzinnych nie dają podstaw do ich porównywania. Przepisy rozporządzenia nr 883/2004 oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, nie przewidują możliwości porównania rodzajów świadczeń rodzinnych i w przypadku zbiegu uprawnień, świadczenia rodzinne udzielane są zgodnie z ustawodawstwem wyznaczonym jako mające pierwszeństwo na podstawie przepisów ust. 1. Uprawnienia do świadczeń rodzinnych z tytułu innych kolidujących ustawodawstw są zawieszane do kwoty przewidzianej przez pierwsze ustawodawstwo i w odpowiednim przypadku, określany jest dodatek dyferencyjny dla sumy, która przekracza tę kwotę (art. 68 ust. 2 rozporządzenia nr 883/2004). Ustawodawca unijny nie przewiduje prawnej możliwości porównania poszczególnych rodzajów świadczeń rodzinnych, lecz jedynie wysokości tych świadczeń, czyli kwoty które można uzyskać w ramach świadczeń rodzinnych w poszczególnych państwach. 7. Odnosząc się do kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że okoliczności konieczne do rozstrzygnięcia zbiegu świadczeń nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Zgodnie z art. 16 ust. 5a ustawy o świadczeniach rodzinnych osobom, o których mowa w ust. 2 i 3, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje, jeżeli członkom rodziny przysługują za granicą świadczenia na pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją tych osób, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Z kolei w myśl art. 16 ust. 2 tej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: 1) niepełnosprawnemu dziecku; 2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) osobie, która ukończyła 75 lat. Zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie ustaliły, czy M.D. przysługuje w Niemczech świadczenie na niepełnosprawnego M.P. - będące odpowiednikiem zasiłku pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy niepełnosprawne dziecko ma orzeczoną niepełnosprawność przez polskie organy orzecznicze. Z informacji uzyskanej przez organ I instancji od "[...]" nie wynika bowiem, czy świadczenie rodzinne pobieranie w Niemczech obejmuje wydatki na pielęgnację niepełnosprawnego dziecka. 8. Wskazać dodatkowo należy, że generalnie dokonane ustalenia nie poddają się weryfikacji. W aktach brak jest bowiem tłumaczenia dokumentów pochodzących od organów niemieckich. Zgodnie art. 5 ustawy z 7 października 1999 r. o języku polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 ze zm.), podmioty wykonujące zadania publiczne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dokonują wszelkich czynności urzędowych oraz składają oświadczenia woli w języku polskim, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wymóg ten stosuje się odpowiednio do oświadczeń woli, podań i innych pism składanych organom. Powołana regulacja nie wyklucza oczywiście posłużenia się w postępowaniu administracyjnym dokumentem sporządzonym w języku obcym. Warunkiem jednak nadania mocy dowodowej takiemu dokumentowi jest dokonanie jego tłumaczenia na język polski. Brak wyjaśnienia rodzaju świadczeń pobieranych przez M.D. na M.P. w Niemczech, w tym tego, czy świadczenia te obejmują również pokrycie wydatków związanych z pielęgnacją sprawia, że decyzja jest co najmniej przedwczesna. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że kwestionowana skargą decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do wyjaśnienia stanu faktycznego, w zakresie ustalenia do jakich konkretnie świadczeń, w jakim zakresie i od jakiej daty posiada uprawnienie ojciec dziecka oraz czy powyższe uzasadnia odmowę prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.