II SA/Go 897/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B.Ł. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B.Ł. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją z dnia [...] września 2018 r., [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta, [...],z [...].06.2018r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1978 r. dotyczącej domków jednorodzinnych w. zabudowie bliźniaczej na działce [...] (obecnie [...]). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202, dalej Prawo budowlane) decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed, upływem 3 lat (wcześniej odpowiednio - 2 lat) od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata (wcześniej - odpowiednio 2 lata). Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Co do zasady inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę powinna pochodzić od organów administracji publicznej. Organem tym jest przede wszystkim organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany który po wstępnej analizie w ramach wewnętrznych czynności dojdzie do przekonania, że celowe jest wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego, bowiem według niego nie tylko przesłanki określone w tym przepisie zachodzą, ale także wskazane jest w interesie publicznym usunięcie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Do kompetencji Prezydenta Miasta należy rozstrzygnięcie czy roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały przerwane na okres 2 lat (w latach 1978 do 2008 r.). Wykazującym inicjatywę może być organ nadzoru budowlanego, który "powiadamia organ właściwy, który decyduje czy przekazana mu inicjatywa zasługuje na uwagę, zaś w razie uzyskania aprobaty podejmie z urzędu postępowanie w sprawie". W razie uznania, że stan faktyczny (okoliczności znane organowi) i interes publiczny nie wskazuje na celowość wszczęcia postępowania z urzędu powiadomi o tym organ wykazujący w sprawię inicjatywę. Zbędne jest wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, jeżeli jeszcze nie zostało ono wszczęte. Dopiero w sytuacji, gdy postępowanie z urzędu zostało wszczęte i w jego toku organ skonstatował, że jest ono bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.) należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Nie można wykluczyć, że postępowanie w sprawie, której przedmiotem jest wygaszenie decyzji o pozwoleniu na budowę, będzie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu (mającego w tym interes prawny). Każdorazowo jednak organ musi rozważyć czy wnioskodawca ma materialnoprawną legitymację do występowania z żądaniem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. W sprawie B. Ł. pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 1978 r. Działając w imieniu wnioskodawcy pełnomocnik radca prawny E. P., w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] listopada 2017 r. wyjaśniła, że pismo B. Ł. z dnia [...] stycznia 2017 r. jest informacją skierowaną do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wystąpieniu przesłanek do stwierdzenia wygaśnięcia wskazanej w nim decyzji o pozwoleniu na budowę Jednocześnie stwierdziła, że prawo budowlane nie przewiduje prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z wniosku strony i dlatego nie można traktować wystąpienia B. Ł. jako formalnego wniosku o wszczęcie postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie wystąpiła sytuacja, w której Prezydent Miasta na wniosek B. Ł. z dnia [...] stycznia 2017r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1978 r. Z uwagi jednak na przytoczone powyżej wyjaśnienia pełnomocnika stwierdzić należy, że zasadnym było wydanie przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego - zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. Z pisma tego wynika bowiem jednoznacznie, że wolą B. Ł. było jedynie danie impulsu do wszczęcia postępowania z urzędu. Skoro zatem organ I instancji błędnie odczytując intencję wnioskodawcy wszczął na jego wniosek postępowanie, to wobec treści wyjaśnień pełnomocnika zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. 2. Skargę na decyzję (w całości) złożyła w ustawowym terminie pełnomocnik B. Ł. zarzucając jej naruszenie: - przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, w ten sposób, że Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, pomimo tego, iż narusza ona przepisy prawa materialnego, - przepisów prawa materialnego tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przez uchylenie się organów administracji architektoniczno-budowlanej od rozstrzygnięcia istoty sprawy. Mając na uwadze powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzją z dnia [...] czerwca 1978 r. organ wówczas właściwy do spraw budownictwa udzielił dwóm inwestorom pozwolenia na budowę domków jednorodzinnych (obiektu bliźniaczego typowego) w zakresie działki [...] (obecnie dz. [...]) i [...]. B. Ł. (jako następca prawny jednego z inwestorów) wystąpił do Prezydenta Miasta o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 1978 r. wskazując, że na nieruchomości nr [...] (działka [...]), jak również w budynku bliźniaczym [...], w okresie od stycznia 1999 roku do dnia [...] czerwca 2009 r. nie prowadzono żadnych robot budowlanych. Zdaniem pełnomocnika ustalenie lub wykluczenie okoliczności, na którą powołuje się B. Ł. nie powinno nastręczać Prezydentowi Miasta żadnych trudności, bowiem dla inwestycji powinien był być prowadzony dziennik budowy. Prowadzenie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przez ponad 35 lat, powinno być udokumentowane w obszernym (mając na względzie tak długi okres czasu) dzienniku budowy. Organ I instancji nie podjął jednak żadnego wysiłku by taki dokument uzyskać, a organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania w tym zakresie i zaniechał próby ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Nadto pierwsza część uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie odpowiada części drugiej. Skoro bowiem Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji jednoznacznie przyznaje, że rozstrzygnięcie czy roboty budowlane prowadzone na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę zostały przerwane na okres 2 lat (w latach 1978 do 2008 r.) niewątpliwie należy do kompetencji Prezydenta Miasta, to dalsza twierdzenie Wojewody, że postępowanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe, a to z tego względu, że w istocie nie wiadomo do kogo należy inicjatywa wszczęcia postępowania - należy ocenić jako swoistą niekonsekwencję. Zaistnienie materialnoprawnej normy, określającej w jakich to okolicznościach wygasa decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 37 Prawa budowlanego) w połączeniu z normami prawa procesowego (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) nie pozwala na uznanie niniejszej sprawy za bezprzedmiotową. Skoro postępowanie w sprawie zostało już wszczęte przez organ administracji architektoniczno - budowlanej i niewątpliwie istnieje jego przedmiot - to sprawę tę należało rozstrzygnąć co do istoty stwierdzając wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź (ewentualnie) odmawiając stwierdzenia tego faktu. Zdaniem pełnomocnika B. Ł. oraz B. Ł., będący następcami prawnymi osoby, na rzecz której wydano pozwolenie na budowę, mają prawo dysponować uprawnieniami inwestora, choćby w zakresie złożenia wniosku o stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). 4. Stanowiący podstawę prawną umorzenia postępowania przepis art. 105 § 1 k.p.a. stwierdza, że jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania występuje w sytuacji, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot postępowania administracyjnego (sprawę administracyjną), określonych w art. 1 pkt 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może być spowodowana zarówno przyczynami o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym, gdyż stanowiąca przedmiot tegoż postępowania sprawa administracyjna, jako sprawa indywidualnie załatwiana w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest połączeniem elementów tak podmiotowych, jak i przedmiotowych. Przesłanka bezprzedmiotowości może być spełniona w szczególności, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują możliwości konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego (to jest organu administracji publicznej i indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie temu organowi) w formie decyzji administracyjnej. Innym słowy postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest sprawa indywidualna rozstrzygana decyzją administracyjną przez właściwy organ administracji, jest bezprzedmiotowe w sytuacji, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, decyzyjnej ingerencji organu w sferę określonych praw i obowiązków. 5. Zdaniem Sądu taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła, a co najmniej nie została ona ustalona i nie wynika z akt administracyjnych. Z treści uzasadnienia organu odwoławczego można wnosić, że bezprzedmiotowość postępowania jest konsekwencją tego, że organ I instancji wszczął postępowanie z wniosku skarżącego, który – wolą wyrażoną przez pełnomocnika – stwierdził, że jego pismo z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę nie było formalnym wnioskiem w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. W takiej sytuacji, w ocenie organu, wszczęte niejako omyłkowo postępowanie administracyjne należało umorzyć. Stanowisko to mając na względzie materialnoprawny przedmiot sprawy jest całkowicie błędne. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje sposoby wszczęcia postępowania nie określając, który z tych sposobów znajduje zastosowanie w konkretnej sprawie indywidualnej. Z kolei przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego regulujący instytucję wygaszenia pozwolenia na budowę, nie wskazuje czy wszczęcie postępowania w tym przedmiocie następuje na wniosek, czy z urzędu. Jest to rozwiązanie w pełni racjonalne bowiem dopuszcza oba tryby. Wynika to z tej racji, że przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego mówi o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Taka konstrukcja oznacza, że decyzja organu ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający zaistniały stan prawny w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Jeżeli zatem właściwy organ poweźmie wiadomość o możliwym wystąpieniu okoliczności wskazanych w art. 37 ust. 1 prawa budowalnego wówczas rozpoznaje sprawę z urzędu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 maja 2016 r., II SA/Łd 217/16, CBOSA). Drugą możliwością jest wszczęcie postępowania na wniosek, zgodnie z zasadą, że jeśli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do takiego trybu. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo pełne przykładów tego typu spraw wszczętych na wniosek lub z urzędu. Dlatego błędne jest stanowisko pełnomocnika skarżącego wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. (k. 18 akt administracyjnych) co do niedopuszczalności wszczęcia niniejszego postępowania w trybie wnioskowym, co przekłada się na zbędność procedowania i rozważania przez organy tego aspektu (por. również wcześniejsze postanowienia organu odwoławczego, k. 4, k. 16 akt administracyjnych). 6. Kwestia czy skarżący złożył, czy też nie złożył wniosku o wszczęcie postępowania nie ma żadnego wpływu na jego przedmiotowość. O tym decydują bowiem przesłanki materialnoprawne, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, których wystąpienie albo niewystąpienie determinuje zastosowanie skutku przewidzianego w tym przepisie. Celem oraz zarazem istotą przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem eliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę w interesie publicznym z przyczyn w tym przepisie wskazanych. Kwestie indywidualnych interesów prawnych i legitymacji wnioskowej nie przesądzają więc istoty i przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, Czym innym jest zatem to czy skarżący, ze względu na swój indywidualny interes prawny, może skutecznie żądać wszczęcia takiego postępowania lub być stroną (uczestnikiem) w postępowaniu wszczętym z urzędu, a czym innym przedmiotowość tego postępowania, która jest niezależna od trybu jego wszczęcia. Skoro takie postępowanie zostało wszczęte zadaniem organów było ustalenie stanu faktycznego w aspekcie przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wskazanych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Dla realizacji tego obowiązku i przedmiotu sprawy nie ma, co wyżej wskazano, znaczenia tryb w jakim wszczęto postępowanie. Konieczne jest natomiast ustalenie kręgu stron, to jest podmiotów, których interesów prawnych ono dotyczy. W tym zakresie przyjmuje się jednolicie, że w sprawach wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, ma zastosowanie zasada ogólna oceny przymiotu strony wynikająca z art. 28 k.p.a. kładąca nacisk na interes prawny strony w danej sprawie, a nie na znajdowanie się w obszarze oddziaływania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r., II OSK 1479/10, CBOSA). Niewątpliwe interes taki przysługuje inwestorom lub ich następcom prawnym. Podobnie jak w przypadku ustalenia wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, tak ustalenie (zbadanie) interesu prawnego stron postępowania należy do organu jako gospodarza postępowania administracyjnego. 7. Z powyższych względów stwierdzając naruszenie prawa materialnego to jest art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy oraz istotne naruszenie prawa procesowego, to jest art. 105 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego) mające wpływ na wynik sprawy należało uchylić zaskarżoną decyzję (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a.). Istotność wskazanych uchybień uzasadniała również konieczność uchylenia decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). W ponowionym postępowaniu obowiązkiem organów będzie poczynienie ustaleń co wystąpienia albo niewystąpienia przesłanek, określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego oraz określenie kręgu stron tego postępowania stosownie do powyższych wskazań. O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.