II SA/Go 898/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] lipca 2012r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat, powołując się na przepisy art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 205 po. 1585 ze zm., dalej u.s.u.s), odmówił Z.J. umorzenia należności składkowych na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres 04-09/2001, 11-12/2001, 01-02/2002, 04-05/2002, 12/2002-06/2004, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres 05/2001-02/2002, 04-05/2002, 12/2002, 02-03/2003, 07/2003-06/2004, Fundusz Pracy za okres 06/2001-05/2002, 12/2002-05/2003, 07/2003-06/2004, a także odsetki naliczone na dzień [...] maja 2012r., opłaty dodatkowej, kosztów egzekucyjnych oraz kosztów upomnień, w łącznej kwocie 42417,94 zł. Organ wyjaśnił, iż w toku postępowania ustalił, że dłużnik ma 59 lat, mieszka wraz z małżonką, która ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności. Źródłem dochodu (jedynym) jest obecnie zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 784,47 zł netto. Z przedłożonych dokumentów wynika, że zobowiązany ponosi wydatki na utrzymanie mieszkania w łącznej kwocie ok. 650 zł miesięcznie, ponadto ponosi koszty podatku od nieruchomości w kwocie ok. 14 zł i opłaty z tytułu wieczystego użytkowania w kwocie ok. 4 zł, a także koszty leczenia w kwocie ok. 320 zł miesięcznie. Nadto ustalił, że dłużnik jest właścicielem nieruchomości położonej w [...] nr KW [...], na której Zakład dokonał zabezpieczenia hipotecznego. Ponadto skarżący ma także inne zobowiązania, tj. spłatę zadłużenia w E S.J. – 79034,64 zł i w H Sp. z o.o. – 6907,95 zł. Wnioskodawca powołuje się na chorobę, która uniemożliwia mu podjęcie pracy zawodowej. Jednak ze z przedłożonego zaświadczenia z [...] maja 2012 r. brak jest informacji o przeciwwskazaniach do wykonywania pracy, zaś sam zobowiązany potwierdza zdolność do pracy, deklarując gotowość otwarcia działalności gospodarczej i pracy do osiągnięcia wieku emerytalnego. Powołując się na treść przepisu art. 28 ust. 3 ustawy, wyjaśnił, iż z żaden z opisanych w nim okoliczności nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Także w odniesieniu do treści przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. stwierdził, iż nie znajdą one zastosowania w niniejszej sprawie. Organ stwierdził, iż wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, lecz zarówno on jak i jego współmałżonka okresowo podejmują zatrudnienie i osiągają z tego tytułu dochody. Nie korzystają z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, co wskazuje – zdaniem organu – że sytuacja finansowa strony nie jest jeszcze tak trudna, aby uzasadniała okoliczność ubiegania się o pomoc w postaci umorzenia zadłużenia. Organ stwierdził także, że byłoby nieracjonalnym, gdyby prywatni przedsiębiorcy, wobec których strona ma zobowiązania osiągnęli spłatę długu, natomiast Zakład, będący dysponentem FUS, byłby pozbawiony tej możliwości. Zakład stwierdził, że sytuacja finansowa zobowiązanego ma charakter przejściowy i istnieje szansa na jej poprawę. Tym samym umorzenie zaległości w obecnym stanie prawnym byłoby przedwczesne. Ponadto wskazał, na szczególny charakter należności, których dotyczy wniosek, oraz obowiązku ZUS w tym zakresie. Podkreślił także znaczenie obowiązków przedsiębiorcy w zakresie regulowania należności publicznoprawnych. Wreszcie organ wskazał na szczególny charakter instytucji umorzenia tych należności, wyjaśniając, że organ stosując ją powinien odnosić się do szczególnie uzasadnionych przypadków, jedynie w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Kierując się natomiast zasadami uznania administracyjnego, zgodnie z art. 7 k.p.a., ma obowiązek kierować się słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. Z.J. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jego sprawy, wskazując że stan jego zdrowia pogorszył się i nie będzie mógł podjąć żadnej pracy. Wskazał, że w chwili obecnej przebywa na zwolnieniu lekarskim. Decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Wskazując na przeprowadzone postępowanie dowodowe, organ odwoławczy powtórzył ustalenia stanu faktycznego organu I instancji, wskazując, iż obecnie wnioskodawca osiąga dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Natomiast miesięczne wydatki wynoszą ok. 660 zł na utrzymanie domu, opłat i podatków z tytułu posiadanej własności ok. 19 zł, natomiast koszty leczenia to ok. 320 zł. Stosownie do oświadczenia wnioskodawcy, w utrzymaniu pomagają mu dzieci. Zgodnie natomiast z orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawca ma stwierdzoną częściową niezdolność do pracy, do [...] sierpnia 2013 r. Zakład stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji finansowej i życiowej spowodowanej głównie złym stanem zdrowia dłużnika i jego małżonki oraz pozostawaniem bez pracy. Jednak Zakład nie znalazł podstaw do umorzenia zaległych należności. Organ wyjaśnił, iż analizując treść przepisu art. 28 ust. 3 pkt 1, 4, 4a ustawy stwierdził, iż w sprawie nie znajdą one w ogóle zastosowania. W odniesieniu do natomiast do pkt 2 strona nie składała wniosku o ogłoszenie upadłości. Natomiast jest wobec niej prowadzone postępowanie egzekucyjne. Badając przesłanki nieściągalności w tym zakresie, organ wskazał, że naczelnik urzędu skarbowego oraz komornik sądowy nie stwierdzili jak dotąd braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Wprawdzie zaś nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej – art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy – jednakże zobowiązany pobiera zasiłek dla bezrobotnych i korzysta z pomocy finansowej dzieci. Odnosząc się do przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ podkreślił, iż dotyczy on sytuacji, w których choroba zobowiązanego uniemożliwia pozyskanie środków pieniężnych na spłatę istniejącego zadłużenia, jednakże Zakład w niniejszej sprawie nie stwierdził takiej okoliczności. Zobowiązany jest tylko częściowo niezdolny do pracy, do dnia [...] sierpnia 2013 r. Organ stwierdził, że instytucja umorzenia zaległości składkowych ma charakter wyjątkowy i powinna być przyznawana sporadycznie, zaś "ważny interes zobowiązanego" będący jedna z przesłanek nie może być utożsamiany z trudnościami finansowymi. Umorzenie należności w sytuacji, gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny. Aktualnie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany posiada majątek nieruchomy, na którym Zakład ustanowił zabezpieczenie w postaci hipoteki. Podkreślił, że w tym zakresie, kierując się dyspozycją art. 7, zobowiązany jest uwzględnić zarówno uzasadniony interes obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, umorzenie należności byłoby przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Z.J. wskazał, iż od [...] listopada 2010 r. do [...] maja 2012 r. był na chorobowym, potem na świadczeniu rehabilitacyjnym. Obecnie podjął czynności w celu zakwestionowania orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Wskazał, że w trakcie choroby lekarze orzecznicy twierdzili, że jest niezdolny do pracy, podobnie orzecznik sądowy. Jego zdaniem zgromadzone dokumenty pozwalają stwierdzić, że jest w trudnej sytuacji, co uzasadnia umorzenie spornych należności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wyrażone uprzednio w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podstawą prawną umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest powołany w decyzjach art. 28 u.s.u.s. Ustawa ta w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a). Na podstawie pierwszego z powołanych przepisów, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć w całości lub w części należności z tytułu składek, w przypadku ich całkowitej nieściągalności (ust. 1 i 2). Zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, że doszło do całkowitej nieściągalności należności został określony w ust. 3 tego przepisu, zgodnie z którym, nieściągalność ta zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Podzielić należy stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki całkowitej nieściągalności wynikające z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ rozpoznając sprawę w pierwszej i drugiej instancji dokonał również analizy sprawy pod kątem możliwości zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s, w którym ustawodawca stworzył organom możliwość umorzenia określonych zaległości z tytułu składek, mimo braku ich całkowitej nieściągalności. Nie stwierdził jednak zaistnienia tych przesłanek, w zakresie jaki uzasadniałby umorzenie należności. Organ II instancji odniósł się jedynie do przesłanki , o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, uznając, iż nie zachodzi tu podstawa do umorzenia należności z uwagi na przewlekłą chorobę zobowiązanego. Szczegółowe przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis sprecyzowane zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazane wyżej przepisy dają organowi uprawnienie do umorzenia należności z tytułu składek w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może należności umorzyć, lecz nie jest do tego zobligowany. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności co do rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowym odnoszącym się zwłaszcza do uznaniowych decyzji administracyjnych akcentuje się, że każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją, nie zaś efektem choćby ograniczonego woluntaryzmu (wyrok SN z dnia 20 grudnia 1994 r., III ARN 79/94, POP 1999 r., nr 2, poz. 31). Organ orzekający w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne powinien zatem wykazać, że w tej konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją poniesienia przez skarżącego strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodującego, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić skarżącego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z dniem [...] lutego 2006 r. Niewątpliwie w sprawie mamy jednak do czynienia z niewątpliwie trudną sytuacją materialną skarżącego oraz przewlekłą chorobą, skutkującą uznaniem częściowej niezdolności strony do podjęcia pracy zawodowej, i to w terminie jedynie do dnia [...] sierpnia 2013 r. Istotnie nie pozbawia to strony możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy. Skarżący uzyskuje stały przychód w postaci zasiłku dla bezrobotnych i korzysta z pomocy finansowej dzieci. Jednocześnie posiada na własność dom. Posiada jednak także inne zobowiązania. Rozpatrując tego typu sprawę organ administracji, działając w oparciu o uznanie administracyjne, miał obowiązek zgodnie z art. 7 K.p.a, wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Aby jednak takie wyważenie było możliwe i aby organ mógł stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, konieczna była ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy z uwzględnieniem jego dochodów i wydatków i ustalenie, że opłacenie składek nie pozbawiłoby jego i rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W niniejszej sprawie organ skoncentrował się na otrzymywanych przez stronę dochodach, tymczasowym charakterze stwierdzonej niezdolności do pracy i trudnościach finansowych, wskazując iż umorzenie należności w sytuacji, gdy potencjalnie istnieje możliwość spłaty zadłużenia w przyszłości, w szczególności wobec zabezpieczenia jej ograniczonym prawem rzeczowym – hipoteką, byłoby przedwczesne. Organ nie odniósł się w żaden sposób do okoliczności posiadanego przez stronę zadłużenia, i tym samym jej możliwości finansowych spłaty spornego zadłużenia w kontekście wszystkich ponoszonych kosztów bieżącej egzystencji oraz regulacji zarówno bieżących jak i zaległych należności o różnym charakterze. Organ powinien w uzasadnieniu decyzji wykazać, dlaczego przy określonym dochodzie i określonych wydatkach w jego ocenie sytuacja materialna skarżącego jest na tyle dobra, że opłacenie należności nie pozbawi go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Uwzględniając wszystkie okoliczności stanu faktycznego wskazane przez organ w uzasadnieniu decyzji, z których wynika, że koszty bieżącej egzystencji strony jego rodziny przewyższają znacznie osiągane dochody, zaawansowany wiek strony, a także przewlekłą chorobę, w wyniku której strona przebywała długi czas na zwolnieniu lekarskim, obecnie z tej przyczyny orzeczono wobec niej częściową niezdolność do pracy, które w zasadzie nie rokują poprawy stanu zdrowia zobowiązanego, trudno zgodzić się z oceną organu, że trudności finansowe i życiowe strony mają charakter przejściowy i dają realną szansę jej poprawy. Jedyną gwarancją spłaty tego zadłużenia jest w istocie zabezpieczenie hipoteczne, obciążające prawo własności domu. Takich ustaleń czy też kalkulacji organy nie poczyniły. Nie można zatem przyjąć, że organ wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył granic uznania administracyjnego, które wyznacza art. 7 K.p.a, nakładający na organ administracji publicznej obowiązek uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, tym bardziej, że organ rozpoznając sprawę w drugiej instancji nie uwzględnił tego (a jedynie odnotował ten fakt), że małżonka zobowiązanego będąc osobą bezrobotną, ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, co również ogranicza jej zdolność zarobkową. Zatem za niewystarczające dla odmowy umorzenia należności z tytułu składek uznać należało stanowisko organu, iż skuteczna jest egzekucja należności, jak i istnieje zabezpieczenie na jej nieruchomości. W istocie tak powierzchowne rozpatrzenie sprawy, i nie uwzględnienie wszystkich aspektów stanu faktycznego, w tym także pozostałych zobowiązań strony, a w konsekwencji nie odniesienie się do realnych możliwości strony spełnienia spornego zobowiązania w całości stawiać może pod znakiem zapytania zasadność wprowadzenia przez ustawodawcę instytucji umorzenia. Sam bowiem fakt otrzymania dochodu w ocenie organu rokuje pozytywnie możliwością spłaty zadłużenia, podczas, gdy dopiero porównanie otrzymywanego dochodu z całym zadłużeniem strony daje pełen obraz jej sytuacji finansowej i jej rzeczywistych możliwości w tym zakresie. Ta szczególna instytucja umorzenia służyć ma bowiem takim obywatelom, którzy ze względu na szczególnie dramatyczną sytuację finansową nie są w stanie ponieść kosztów zaległości składkowych. Organ odwoławczy nie odniósł się do przesłanki § 3 ust. 1 rozporządzenia, która nakazuje uwzględnić stan majątkowy i sytuację rodzinną, skutkujące tym, że wnioskodawca nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Powoływanie się w szczególnych okolicznościach na ochronę interesu publicznego, w sytuacji gdy mamy do czynienia z dramatyczną sytuacją finansową czy zdrowotną, zbiegiem zadłużenia, zaawansowanym wiekiem i realną możliwością poprawy tej sytuacji, czyniłoby w istocie instytucję umorzenia należności składkowych iluzoryczną, martwą. W rozpatrywanej sprawie organy oceniły wszystkie okoliczności w oderwaniu od siebie, tymczasem powinny uwzględnić stwierdzony stan faktyczny jako całość, co pozwoliłoby na odtworzenie rzeczywistych możliwości spłaty przez zobowiązanego zaległości. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji.