II SA/Go 899/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. P.K. – funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w służbie stałej wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w [...]. Do wniosku załączył zaświadczenie notariusza o wyznaczeniu terminu podpisania aktu notarialnego obejmującego umowę darowizny nieruchomości na rzecz E.K.. W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca przedłożył organowi odpis skrócony aktu małżeństwa E. i P.K. z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz odpis aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2012 r., Rep. [...], z którego wynika, że E.K. nabyła w drodze umowy darowizny, do swojego majątku osobistego, własność wskazanej wyżej nieruchomości, w tym znajdującego się na tym gruncie domu jednorodzinnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania P.K. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego uzasadniając to faktem, iż wnioskodawca nie jest właścicielem ani też współwłaścicielem nieruchomości na prawach małżeńskiej wspólności ustawowej domu jednorodzinnego w [...]. Nieruchomość ta, uzyskana w drodze darowizny, stanowi odrębny majątek małżonki policjanta E.K.. Od powyższej decyzji P.K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, kwestionując jej zasadność i zgodność z prawem. Zdaniem strony Komendant Powiatowy Policji dokonał nadinterpretacji przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji przyjmując, iż dom musi stać się składnikiem majątku wspólnego małżonków. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy omówił zasady przyznawania policjantom lokali mieszkalnych oraz pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w oparciu o art. 88 i następne ustawy o Policji, w tym art. 94 ust. 1, zwracając uwagę, że pomocy finansowej nie może uzyskać funkcjonariusz, gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego. Wykładnia art. 94 ust. 1 wskazuje bowiem, iż chodzi tu o lokal mieszkalny (w spółdzielni mieszkaniowej, stanowiący odrębną nieruchomość) bądź dom jednorodzinny, a także związane z tym odpowiednio prawa rzeczowe i spółdzielcze policjanta, a nie członków jego rodziny. Na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji P.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo. Podniósł, że żaden z przepisów ustawy o Policji ani wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego nie stwierdza, że policjant w celu otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego musi stać się jego właścicielem bądź współwłaścicielem. Zdaniem skarżącego zarówno ubieganie się o lokal przez policjanta jak i przez jego małżonka uprawnia do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Ustawa o Policji fakt posiadania lokalu przez małżonka traktuje na równi z posiadaniem lokalu przez funkcjonariusza i nie zawiera żadnych dodatkowych klauzul dookreślających stan faktycznej własności. Fakt, że małżonka skarżącego otrzymała dom w darowiźnie, który wszedł do jej majątku osobistego nie oznacza, że skarżący w ogóle nie pozostaje z małżonką we wspólności majątkowej. Zarzucił, iż Komendant Wojewódzki Policji próbuje scedować swój ustawowy obowiązek, jakim jest zapewnienie skarżącemu pomocy finansowej w uzyskaniu lokalu, na osobę fizyczną, która w tym przypadku jest małżonka skarżącego. Uzyskana pomoc finansowa zostałaby w całości przeznaczona na zaspokojenie potrzeb finansowych całej rodziny, gdyż skarżący od blisko 14 lat pozostaje z małżonką we wspólności majątkowej i mają wspólne dzieci. Nie bez znaczenia jest również zdaniem skarżącego fakt, że zgodnie z orzecznictwem NSA policjant zachowuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu nie tylko w sytuacji zakupu czy innej płatnej formy uzyskania lokalu, ale również w drodze darowizny. Zarzucił nadto wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na uwzględnieniu jedynie interesu finansowego instytucji państwowej i dążeniu z założenia do odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej. Dodatkowo skarżący podkreślił, że od wielu lat pełni nienaganną służbę w Policji, często z narażeniem utraty zdrowia i życia i w związku z tą służbą zarówno on jak i jego rodzina ponoszą wiele wyrzeczeń. W związku z tym skarżący wraz z rodziną ma prawo do realizacji ustawowych przywilejów wynikających z ustawy o Policji, w tym pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, co wynika z treści art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis art. 94 ust. 2 przewiduje delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania oraz szczegółowe zasady przyznawania, cofania oraz zwracania pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana, cofana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Korzystając z tej delegacji ustawowej, rozporządzeniem z dnia 17 października 2001 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uregulował kwestię pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468 ze zm.). Stosownie do treści § 3 ust. 1 pomoc finansową przyznaje się na wniosek policjanta. Wzór wniosku o przyznanie pomocy finansowej określa załącznik do rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: 1) zaświadczenie o członkostwie ze spółdzielni mieszkaniowej albo 2) wyciąg z księgi wieczystej oraz umowę kupna lokalu (domu jednorodzinnego) sporządzoną w formie aktu notarialnego lub umowę przedwstępną, albo 3) w przypadku budowy domu jednorodzinnego - aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu, albo 4) pozwolenie na budowę lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość. Zdaniem skarżącego zarówno przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. nie przewidują nabycia przez policjanta własności lokalu mieszkalnego jako warunku otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nabycia jego własności przez policjanta. Do otrzymania pomocy finansowej uprawnia zarówno fakt ubiegania się o lokal przez policjanta, jak i przez jego małżonka pozostającego z nim we wspólności majątkowej. Fakt posiadania lokalu przez małżonka ustawodawca traktuje zdaniem skarżącego na równi z posiadaniem lokalu przez funkcjonariusza. Okoliczność, że małżonka skarżącego otrzymała dom w darowiźnie, który wszedł do jej majątku osobistego nie oznacza, że skarżący wraz z małżonką w ogóle nie pozostają we wspólności majątkowej. Analiza przywołanych wyżej przepisów wskazuje na brak podstaw do uwzględnienia argumentacji skarżącego. Z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika bowiem, że policjant uzyskuje ustawowe do lokalu dla siebie i członków rodziny. Pomoc finansowa przewidziana w art. 94 ust. 1 ma zaś na celu realizację tego prawa. Policjant, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, może ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej, zatem pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego jest zastępczą formą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego. Ocena, czy doszło do uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, zależy od charakteru dotyczących lokali stosunków własnościowych. Przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje policjantowi w sytuacji określonej tą normą na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, Pomoc ta ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Chodzi więc zatem o sytuację, kiedy policjant – przy wsparciu omawianej pomocy finansowej – ma uzyskać własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość, bądź własność domu jednorodzinnego, do którego będą mu służyły prawa rzeczowe, bądź ma uzyskać lokal w spółdzielni mieszkaniowej, do którego będzie mu przysługiwało spółdzielcze prawo do lokalu. Funkcjonariusz nie może natomiast uzyskać omawianej pomocy finansowej m.in. w sytuacji, gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego, bądź nie przysługuje mu inne wskazane wyżej prawo rzeczowe. Jeżeli chodzi o kwestię współwłasności lokalu mieszkalnego czy domu jednorodzinnego, nie znajduje uzasadnienia stanowisko, aby pomoc finansowa przysługiwała w innym przypadku współwłasności nabytego lokalu niż małżeńska wspólność majątkowa – do której wprost odwołuje się § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., gdyż tylko wówczas policjant uzyskuje lokal dla siebie i członków rodziny, dlatego że lokal wchodzi w skład majątku wspólnego małżonków (podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1145/04, LEX nr 165743). Pomoc finansowa przysługuje zatem tylko wówczas, gdy dotyczy ona lokalu czy domu jednorodzinnego będącego przedmiotem wspólności majątkowej, a taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie. W sytuacji zatem, gdy małżonek policjanta uzyskuje prawo własności do lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego), które wchodzi do jego majątku odrębnego, nie można mówić o spełnieniu wynikającego z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji warunku uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego. Wykładnia gramatyczna art. 94 ust. 1 i zawarte w niej sformułowanie "na uzyskanie" prowadzi do wniosku, iż chodzi tu o lokal mieszkalny (w spółdzielni mieszkaniowej, stanowiący odrębną nieruchomość) czy dom jednorodzinny stanowiący przedmiot prawa rzeczowego policjanta, a nie członków jego rodziny. Również wykładnia systemowa powyższego przepisu ("policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale"), w zestawieniu z treścią art. 88 ust. 1 ("policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego") i art. 90 ("poprzez przeznaczenie na lokale mieszkalne dla policjantów lokali"), potwierdza powyższą ocenę o prawie uzyskania pomocy finansowej dla funkcjonariusza Policji, a nie jego rodziny. Ponadto wykładnia celowościowa ustawy o Policji przemawia za tym, że ze środków Skarbu Państwa wspomaga się uzyskanie m.in. domu jednorodzinnego przez funkcjonariusza Policji, a nie tylko przez jego małżonka. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżący z prawnego punktu widzenia niczego nie uzyskał. Bezspornym jest bowiem, że dom jednorodzinny w [...] stanowi odrębną własność małżonki skarżącego, a nie przedmiot współwłasności małżonków. Powyższą argumentację uzasadnia dodatkowo fakt, iż w myśl art. 95 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi (a tym samym również pomocy finansowej na jego uzyskanie) jeśli jego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2, tj. w miejscowości, w której policjant pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Brak jest podstaw do uwzględnienia zawartej w skardze argumentacji, iż Komendant Wojewódzki Policji próbuje scedować swój ustawowy obowiązek, jakim jest zapewnienie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, na inne podmioty, a w tej sprawie na małżonkę skarżącego. Jak wskazuje bowiem treść art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, prawo do uzyskania przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (oraz pomocy finansowej na jego uzyskanie) nie ma bowiem charakteru bezwzględnego, ustawodawca przewidział sytuacje, w których wsparcie to funkcjonariuszowi nie przysługuje. W niniejszej sprawie decydujący był jednak omówiony wyżej szeroko fakt niespełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mógł również wywrzeć argument, iż policjant zachowuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu nie tylko w sytuacji zakupu, ale również w przypadku uzyskania lokalu w drodze darowizny. Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie miał nie tyle rodzaj umowy (sprzedaż czy darowizna) lecz okoliczność, że skarżący nie nabył własności bądź innego prawa rzeczowego do domu jednorodzinnego ani na wyłączność, ani przynajmniej na zasadzie małżeńskiej wspólności majątkowej. Brak jest także podstaw do postawienia organom orzekającym w sprawie zarzutu, iż rozpatrując sprawę skoncentrowały się na ochronie interesu finansowego instytucji państwowej całkowicie pomijając interes prawny skarżącego. Organy administracyjne obydwu instancji wydały swoje rozstrzygnięcia stosując się ściśle do przepisów prawa. Skoro w tej konkretnej sprawie uprawnienie wynikające z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji skarżącemu nie przysługiwało, nie można mówić o tym, iż organy naruszyły jego interes prawny – który zawsze musi mieć swoje źródło w normie prawa materialnego. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma również znaczenia podniesiony w skardze fakt pełnienia przez skarżącego wieloletniej, nienagannej służby. Wynagradzanie policjantom wzorowego pełnienia przez nich służby oraz niewątpliwie związanych z tym licznych wyrzeczeń odbywa się w oparciu o inne przepisy ustawy o Policji, aniżeli regulacje dotyczące przyznawania pomocy na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, zwłaszcza że w tej konkretnej sprawie materialnoprawne przesłanki do przyznania takiej pomocy nie wystąpiły. Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało oddalić.