II SA/Go 9/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi A spółki z o.o. na negatywną opinię Burmistrza z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji lądowiska uchyla zaskarżoną opinię. Burmistrz pismem z [...] listopada 2018 r., nr [...] negatywnie zaopiniował wniosek A sp. z o.o. dotyczący lokalizacji lądowiska na działce, o nr. ewidencyjnym [...], stanowiącej własność P. S. w zakresie wykorzystania terenu działki na cele prowadzenia lądowiska usługowego. W podstawie prawnej opinii organ wskazał na przepisy art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r., poz. 1183 – dalej: Prawo lotnicze) w związku z § 2 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lipca 2013 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. z 2013 r., poz. 795) oraz § 7 Wytycznych Nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk (Dz. Urz.ULC.2014, poz. 81). W uzasadnieniu opinii organ wskazał, że wnioskiem z [...] września 2018 r. A sp. z o.o. zwróciła się o wydanie opinii pozytywnej dotyczącej możliwości lokalizacji lądowiska na działce o numerze [...] stanowiącej własność P. S., w zakresie wykorzystania działki na cele lądowiska usługowego. We wniosku wskazano, że spółka prowadzi lotniczą działalność gospodarczą, m.in. w zakresie wynajmu i dzierżawy środków transportu lotniczego czy działalności usługowej wspomagającej transport lotniczy. W związku z rozwojem działalności spółka zamierza założyć własne lądowisko śmigłowcowe, służące jako jedna z baz do prowadzenia lotów handlowych a także udostępniania go swoim kontrahentom. Lotnisko będzie miało charakter usługowy, związany z dzielnością prowadzona przez spółkę na własny rachunek oraz przez kontrahentów spółki. Lądowisko będzie wykorzystywane do startów i lądowań śmigłowców wykorzystywanych do przewozu osób a także świadczenia usług lotniczych, np. patrolowanie gazociągów, linii elektrycznych. Z lądowiska będą mogły operować śmigłowce i wiatrakowce, przy czy największym śmigłowcem będzie Robinson-44. Organ wskazał, że tryb wnioskowy znajduje oparcie w art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego, zgodnie z którym lądowiska podlegają wpisowi do ewidencji lądowisk, prowadzonej przez Prezesa Urzędu, na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta. burmistrza, prezydenta miasta). Definicja lądowiska zawarta jest w art. 2 pkt 5 ustawy Prawo lotnicze, zgodnie z którym "lądowiskiem jest obszar na lądzie, wodzie lub innej powierzchni, który może być w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Pozytywna opinia właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta), jest jednym z trzech dokumentów wymaganych przy rejestracji lądowiska. Stosownie do brzmienia § 2 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk zgłaszający lądowisko powinien dołączyć do wniosku: 1) dokument potwierdzający zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, wraz z dokumentem poświadczającym tytuł prawny do nieruchomości; 2) pozytywną opinię instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego w zakresie zarządzania ruchem lotniczym, w szczególności z uwzględnieniem planu organizacji ruchu lotniczego na lądowisku oraz w jego rejonie, wraz ze wskazaniem sposobów uniknięcia ewentualnych kolizji z pozostałymi uczestnikami ruchu lotniczego; 3) pozytywną opinię właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie; a) zgodności z ustaleniami polityki przestrzennej gminy, określonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, b) zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy obowiązuje on na terenie, na którym jest planowane lądowisko, c) możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska. Rozpatrując wniosek w zakresie przytoczonych wyżej przesłanek organ wskazał, że zgodnie z uchwałą nr XLVI/699/2018 Rady Miejskiej z dnia 30 sierpnia 2018 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy, przeznaczenie terenu obejmującego przedmiotową działkę określono jako "Teren zabudowy mieszkaniowo -usługowej (MU)" o następujących parametrach: Tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej (MU) - funkcja podstawowa: zabudowa mieszkaniowa oraz usługi nieuciążliwe komercyjne, w szczególności usługi handlu i gastronomii; - funkcja uzupełniająca: usługi inne niż funkcji podstawowej, w tym usługi publiczne, zieleń urządzona (w tym publiczna), tereny sportu i rekreacji oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja oraz inne funkcje uzupełniające bez których nie jest możliwe właściwe zagospodarowanie i użytkowanie tych terenów; - na obszarze miasta funkcję podstawową należy realizować jako zabudowę śródmiejską, wielo- lub jednorodzinną lub usługową; - na obszarze gminy funkcję podstawową należy realizować jako zabudowę jednorodzinną, usługową lub zagrodową; - realizację funkcji podstawowych dopuszcza się w następujących formach: jako zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową i usługową, przy czym w granicach jednostki funkcjonalnej powinna dominować funkcja mieszkaniowa; - zabudowę funkcji podstawowych można realizować jako obiekty samoistnie (jako osobny obiekt w granicach działki) lub współistniejące (w części budynku wiodącej funkcji); - zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, chyba, że przeprowadzona procedura wykazała brak negatywnego wpływu na środowisko, z wyłączeniem obiektów celu publicznego, w szczególności infrastruktury technicznej i dróg; - dopuszczenie lokalizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. W ocenie organu zapisy studium wyraźnie wskazują jako funkcję podstawową i dominującą w postaci zabudowy mieszkaniowej oraz usług nieuciążliwych komercyjnych, w szczególności usługi handlu i gastronomii. Studium mówi również o funkcji uzupełniającej w postaci usług innych niż funkcja podstawowa, w tym usługi publiczne, zieleń urządzona (w tym publiczna), tereny sportu i rekreacji oraz niezbędne do prawidłowego funkcjonowania tych terenów urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacja oraz inne funkcje uzupełniające bez których nie jest możliwe właściwe zagospodarowanie i użytkowanie tych terenów. Studium nie przewiduje zagospodarowania przedmiotowego terenu z przeznaczeniem na lądowisko. Jeśli chodzi o postanowienia planu, działka nr [...] jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i sportowo - rekreacyjnej, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Nr XVIII/183/2000 z dnia 25 lutego 2000 r. Przeznaczenie funkcjonalne terenu działki określono symbolem 2MN,U czyli - zabudowa mieszkaniowa, działalność gospodarcza związana z funkcją i obsługą terenu o symbolu 1 US; 2.1. Dojazd od ulicy o symbolu KL. 2.2. Możliwość podziału terenu na maksymalnie 3 działki. 2.3. Powierzchnia zabudowy działki maksymalnie 30 %. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowej i sportowo-rekreacyjnej, określa przeznaczenie terenu działki wnioskowanej nr [...] jako "2MN,U - zabudowa mieszkaniowa, działalność gospodarcza związana z funkcją i obsługą terenu o symbolu 1 US, możliwe jest prowadzenie usług powiązanych z działalnością gospodarczą". Plan miejscowy nie przewiduje lokalizacji lądowiska na przedmiotowym terenie. Zdaniem organu zapis przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka wnioskodawcy: "2MN,U - zabudowa mieszkaniowa, działalność gospodarcza związana z funkcją i obsługą terenu o symbolu 1 US, możliwe jest prowadzenie usług powiązanych z działalnością gospodarczą", nie przewiduje lokalizacji lądowiska. Jak wskazano, organ dokonał analizy istniejącego zagospodarowania terenu w oparciu o dostępne wydruki z ewidencji gruntów i budynków w aktach sprawy oraz zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej w terenie (w aktach sprawy). Odnosząc się do trzeciej przesłanki - możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska, organ powołując się na orzecznictwo, wskazał, że dopuszczalne jest wyznaczenie lądowiska również na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. W ocenie organu analiza zagospodarowania terenu działki oraz działek przyległych wskazuje, że są to tereny intensywnej zabudowy mieszkaniowej, co ukazuje załącznik Nr 3 do niniejszej opinii, wykonany na ortofotomapie z Systemu Informacji Przestrzennej. Właściciel działki uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (bez funkcji usługowej). Istniejące wokół działki [...] budynki mieszkalne jednorodzinne, budynek usługowy w którym mieści się hotel, restauracja, bar (dz. nr [...]) oraz budynek basenu miejskiego (dz. Nr [...]), wybudowane zostały z materiałów ogólnodostępnych, metodami tradycyjnymi. Nie zastosowano w nich np. dźwiękoszczelnych okien, bowiem takich wymogów nie przewidywał miejscowy plan. Start statku powietrznego wywoła uciążliwości w postaci fali dźwiękowej i podmuchu wiatru, na które istniejące budynki mieszkalne nie są przygotowane. Bez zabezpieczenia akustycznego wybudowano również budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej i wolnostojącej istniejące na działkach w najbliższej okolicy (organ podał gabaryty im wysokość tych budynków). Odnosząc się do podanego we wniosku śmigłowca organ wskazał, że zapoznał się na stronie internetowej helipoland.com ze specyfikacją śmigłowca Robinson z serii R 44, którą załączył do akt sprawy, tak pod względem emitowanego hałasu, jak i wymiarów zewnętrznych. Do wniosku dołączono również rozchodzenie się dźwięku i jego natężenia w zależności od odległości od pracującego wirnika (opisany w opinii). Na załączniku graficznym Nr 2 do opinii, wyznaczono kolorem zielonym proponowane lądowisko, naniesiono wymiary lądowiska na podstawie odczytów z ortofotomapy Systemu Informacji Przestrzennej. Z ustnej deklaracji wnioskodawcy wynika, że widoczny na załączniku basen został zasypany. Naniesiono również okręgi obrazujące poziom hałasu w dB w zależności od odległości od domniemanego środka lądowiska. Załącznik graficzny Nr 2 do opinii, obrazuje poziom hałasu 43.6 dB wychodzący poza granice działki wnioskowanej. Organ odwołał się również do artykułu "Analiza możliwości zmniejszenia hałasu śmigłowca na przykładzie PZL W3 Sokół" pod redakcją mgr inż. Grzegorza Golon PZL Świdnik. W artykule przeprowadzono analizę możliwości zmniejszenia hałasu emitowanego przez śmigłowiec PZL W3 Sokół. Jak wskazał organ, śmigłowiec PZL W3 Sokół jest śmigłowcem o innych parametrach technicznych niż Robinson 44, natomiast definicje zawarte w artykule wzbudziły niepokój organu, gdyż w jego ocenie załącznik do wniosku nie rozstrzyga definitywnie czy lądowania i starty śmigłowca będą uciążliwe dla mieszkańców budynków mieszkalnych jednorodzinnych, budynków usługowo-mieszkalnych i użytku publicznego istniejących w najbliższym otoczeniu działki wnioskowanej na której ma być zarejestrowane lądowisko. Zważywszy na powyższe poziomy hałasu, organ negatywnie ocenił możliwość wykorzystania terenu działki na lądowisko. Dalej organ podał wymiary śmigłowca Robinson 44 (R 44 Raven), zgodnie ze specyfikacją i powołując się na Wytyczne Nr 17 Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie określenia parametrów technicznych dla lądowisk wskazał, że pole wzlotów teoretycznie mieści się w wytycznych opisanych powyżej. Jednakże działka z zamierzonym lądowiskiem znajduje się pomiędzy dwoma budynkami. Po stronie wschodniej znajduje się działka o nr ewid. gr. [...] z budynkiem mieszkaIno-usługowym wolnostojącym, w którym znajduje się hotel, restauracja i bar. Po stronie zachodniej na działce nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący oraz garaż wolnostojący. Działka wnioskowana otoczona jest murem i roślinnością wysoką. Działki po stronie wschodniej i zachodniej również posiadają mury okalające i roślinność wysoką. Po stronie południowej znajduje się budynek użyteczności publicznej w którym znajduje się kryty basen miejski. Zabudowa wokół działki wnioskowanej jest zabudową intensywna co obrazuje wydruk ortofotomapy z Systemu Informacji Przestrzennej. Od strony północnej i zachodniej znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej i szeregowej. Jak podkreślił organ, względy bezpieczeństwa oraz możliwości startu i lądowania oraz kolizje z budowlami otaczającymi zbada odpowiednia instytucja lotnicza, bowiem organ nie posiada kompetencji i delegacji prawnej w sprawie wypowiadania się co do bezpieczeństwa mieszkańców podczas startów i lądowań śmigłowca. Zdaniem tutejszego organu lokalizacja lądowiska rodzić będzie jednak konflikty społeczne ze względu na uciążliwości związane z hałasem i podmuchem wiatru przy startach i ładowaniu śmigłowca, oraz brakiem zabezpieczeń akustycznych w już istniejących budynkach mieszkalnych i usługowo-mieszkalnych i użyteczności publicznej, co również przemawia za negatywną oceną wniosku. W skardze wniesionej z zachowaniem terminu do tutejszego Sądu, A sp. z o.o. wniosła o uchylenie negatywnej opinii zarzucając temu aktowi wadliwą ocenę materiału dowodowego i błąd w ustaleniach faktycznych. Skarżącą podkreśliła, że organ nie stwierdził niezgodności lokalizacji lądowiska z ustaleniami studium oraz planu, ale błędnie przyjął, że nie jest możliwa ze względu na funkcje i wykorzystanie zabudowy sąsiedniej (wśród której znajdują się obiekty gastronomiczne i hotelowe). Nadto błędnie ocenił odziaływania śmigłowca, w szczególności przekroczenie normy dotyczących wytwarzanego hałasu. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej opinii. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do oceny zarzutów skargi, na wstępie należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem wydanym 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Go 784/18 wypowiedział się w sprawie podobnej do tej, która stanowi obecnie przedmiot oceny (w sprawie II SA/Go 784/18 wniosek do organu o wydanie opinii został złożony przez inny podmiot, nadto w niniejszej sprawie we wniosku mowa jest o komercyjnym wykorzystaniu lotniska), a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela poglądy przedstawione w tym wyroku i odpowiednio korzysta z przedstawionej tam argumentacji. Zgodnie z definicją ustawową, lądowisko to wydzielony obszar w całości lub w części wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych (art. 2 pkt 5 Prawa lotniczego). Lądowisko jest innym, niż lotnisko i nie podlega reżimowi przepisów dotyczących inwestycji celu publicznego. Zgodzić się zatem należy z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Poznaniu z 7.09.2017 r., sygn. akt II SA/Go 529/17 (CBOSA), że w kontekście § 2 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji lądowisk lokalizację lądowiska postrzegać należy nie jako lokalizację obiektu budowlanego o określonej funkcji, ale jako miejsce, w którym ewentualnie można dopuścić starty i lądowania statków powietrznych. Wyznaczenie lądowiska takiego miejsca będzie w niektórych przypadkach możliwe na terenach zasadniczo przeznaczonych pod inne funkcje w aktach z zakresu planowania przestrzennego. Dlatego samo stwierdzenie, że dany teren przeznaczony jest pod określoną (inną) funkcję, niż lądowisko nie jest wystarczające. Wskazuje na to wyraźnie treść § 2 ust. 3 pkt 3 lit. c rozporządzenia w sprawie ewidencji mówiący o trzeciej przesłance opiniowania czyli "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska". Z brzmienia tego przepisu nie wynika niestety co ukrywa się pod sformułowaniem "możliwości wykorzystania terenu na cele lądowiska" i co ma konkretnie podlegać badaniu. W tej mierze zgodzić należy się z poglądem sądu poznańskiego, który podkreśla konieczność wnikliwej ocena wniosku nie tylko w zakresie uwarunkowań przestrzennych określonych dla danego terenu, ale również parametrów lądowiska, statków powietrznych, charakterystyki miejsca położenia lądowiska względem granic działki (nieruchomości) wnioskodawcy, otaczającej zabudowy, jej rodzaju, itp. Jak wynika z uzasadnienia opinii organ przyjął właśnie takie stanowisko i poczynił rozważania w szerokim zakresie. Dotyczyły one konkretnej funkcji okolicznej zabudowy, jej przeznaczenia i wykorzystania, gabarytów i wysokości budynków, parametrów śmigłowca, hałasu oraz rozmiaru lądowiska uznając, że w wypowiadanie się kwestii bezpieczeństwa przekracza jego kompetencje. Kwestia, która decyduje o tym, że opinia została przez sąd uznana za wadliwą dotyczy postępowania rozpoznawczego, w szczególności uchybień dowodowych (art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mianowicie istotne dla tej sprawy ustalenia poczynione w opinii nie zostały oparte na dowodach i dokumentach, które mogą być zweryfikowane w postępowaniu sądowym. Ma to szczególne znaczenie w sprawie, zarówno dla kontroli sądowej, jak i gwarancji strony postępowania, bowiem postępowanie ma charakter jednoinstancyjny, a jego wynik podlega bezpośrednio zaskarżeniu do sądu. To, że sprawa kończy się wydaniem opinii, w żadnym razie nie oznacza rozluźnienia rygów dowodowych (por. art. 5 k.p.a.). Nadto opinia jest aktem o charakterze administracyjnym rozstrzygającym indywidualną sprawę, a jej treść de facto i de iure determinuje wynik całej sprawy Wystarczy bowiem, by jedna z dwóch opinii wydawanych w przedmiocie lokalizacji lądowiska była negatywna, aby lądowisko nie mogło zostać wpisane do ewidencji i użytkowane. Jak wynika z opinii jej integralną część stanowiły załączniki nr 1, 2, i 3. Załączniki te stanowią wydruki map nie pochodzące z urzędowego zasobu geodezyjnego tylko mapy z serwisu e-mapa opatrzone adnotacją, że nie stanowią one dokumentu "w rozumieniu przepisów prawa". Posłużenie się takimi mapami nie jest więc uprawnione bowiem nie ma pewności co do ich zgodności ze stanem geodezyjnym. Kolejnym dowodem, do którego odwołano się w opinii są pomiary i zdjęcia. Pomiary te zostały przytoczone w uzasadnieniu opinii nie są jednak stwierdzone żadnym protokołem (jest tylko wzmianka w notatce, która nie zawiera jednak samych wyliczeń). Pomijając nawet wymóg protokołowania (art. 67, art. 68 k.p.a.) wskazać tu należy, że wobec zarzutów strony dotyczących ustaleń faktycznych organ powinien umożliwić stronie odniesienie się do nich przed wydaniem opinii, która kończy jednoinstancyjna przecież sprawę. Realizacja gwarancji proceduralnych wymagała zawiadomienia strony o oględzinach (art. 79 k.p.a.), a co najmniej przedstawienia ustaleń i zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy (art. 10 § 1 k.p.a.). Dalej wskazać należy, że powoływane w opinii dokumenty planu i studium nie znajdują się w aktach. Rzeczą sądu nie jest ich poszukiwanie, tym bardziej, że nie wszystkie są dostępne w postaci elektronicznej. Również wzmianka o możliwym konflikcie społecznym nie jest w żaden sposób wykazana, bowiem nie ma w aktach ani jednego stanowiska choćby sąsiadów planowanego lądowiska. Organ nie wykazał także pod względem dowodowym na jakiej podstawie oparł ustalenia dotyczące norm hałasu. W szczególności dotyczy to parametrów zabudowy sąsiedniej i emisji hałasu (w aktach nie ma żadnych dokumentów pomiarów, poza charakterystyką śmigłowca). Z tych względów Sąd na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) uchylił zaskarżony akt. W ponowionym postępowaniu zadaniem organu będzie przeprowadzenie postępowania dowodowego z zachowaniem gwarancji i rygorów opisanych w niniejszym uzasadnieniu.