II SA/Go 901/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2010 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego T.S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 27 kwietnia 2010 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął wniosek T.S. o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2010. Wniosek obejmował pakiet K01 – ochrona gleb i wód – wariant K01b – międzyplon ozimy na powierzchni 33,98 ha i dotyczył 6 działek rolnych: (A – pow. 4,53 ha, B – pow. 20,04 ha, D – pow. 2,80 ha, E – pow. 2,33 ha, F – pow. 2,38 ha, G – pow. 1,90 ha) przy ogólnej powierzchni gospodarstwa wynoszącej 87,67 ha. W dniu [...] listopada 2010 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzona została, z jego udziałem, kontrola na miejscu. W raporcie z kontroli nr [...] w stosunku do działek rolnych oznaczonych: A, B, D, G, F, E wskazano kod nieprawidłowości W28 – nie stwierdzono zasiewu uprawy na dzień kontroli K01b oraz kod W20 – sumaryczna stwierdzona wielkość powierzchni w ramach pakietu K01 wynosi mniej niż 1 ha. Producent rolny odmówił podpisania protokołu, ponieważ nie zgadzał się z jego ustaleniami. W dniu [...] lutego 2011 r. wysłano stronie protokół z czynności kontrolnych nr [...] wraz z jego kserokopią do ewentualnego podpisania przez wnioskodawcę i wniesienia dodatkowych uwag. Pismem z dnia [...] lutego 2011r. strona złożyła uwagi do raportu z kontroli na miejscu, zarzucając użycie w protokole kodów pokontrolnych bez wyjaśnienia ich znaczenia oraz naniesienie przez inspektorów poprawek datowanych na [...] listopada 2011r. tj. na dzień przed przeprowadzeniem kontroli. W odpowiedzi na powyższe pismo Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, iż kod pokontrolny "W 20" stosuje się w sytuacji, gdy sumaryczna wielkość powierzchni w ramach pakietu K01 jest mniejsza niż 1ha i ma zastosowanie w niniejszej sprawie. W zakresie skreśleń organ wskazał, iż data została wpisana omyłkowo. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.), § 8 ust. 1,§ 11 ust. 1, § 16 ust.1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn.zm.), odmówił przyznania T.S. płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Motywując tej treści rozstrzygnięcie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wskazał, iż podstawą pomniejszonej płatności w przypadku wariantu K01b – międzyplon ozimy były stwierdzone podczas przeprowadzonej kontroli uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach tego wariantu – nie stwierdzono rośliny poplonowej zasiewu uprawy na dzień przeprowadzenia inspekcji terenowej na działkach rolnych A, B, D, E, F, G. Zastosowanie ma w tym przypadku § 16 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, iż jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do działek rolnych. Zgodnie natomiast z treścią tego załącznika, w przypadku stwierdzenia braku siewu międzyplonu w terminie do dnia 10 października płatność do działki rolnej, w stosunku, do której stwierdzono takie uchybienie uległa zmniejszeniu o 100 %. W odwołaniu od powyższej decyzji T.S. wskazał, iż kontrola w gospodarstwie została przeprowadzona w momencie, gdy okrywa śnieżna miała ok. 5 cm grubości i poplon - rzepak ozimy znajdował się w stanie spoczynku zimowego. Rzepak ten był wysiany po zabiegach uprawek pożniwnych w dniach 28 - 30 września 2010 r., co wynika z oświadczeń osób dokonujących wysiewu i na dzień 29 listopada 2010 r. osiągnął fazę wzrostu 10-15 (wys. ok. 1-3 cm). Zdaniem strony kontrola była przeprowadzona nierzetelnie i przez osoby niekompetentne. Ponadto skarżący podał, iż protokół z czynności kontrolnych nr [...] otrzymał dopiero po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, powołując się na przepisy art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 10, art. 75. art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art.10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.), § 2 ust 1, § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych regulują przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków (...). W ocenie organu zebrany materiał fotograficzny w sposób jednoznaczny ukazuje brak poplonu ozimego rzepaku, a widoczne resztki pożniwne wskazują, iż został zebrany plon główny (żyto), który następnie został przeorany. Ponadto wynika z nich, że na działce został wykonany zabieg agrotechniczny po zbiorze plonu głównego, jednakże roślina widoczna na dokumentacji fotograficznej (vide fot 01-30) nie odpowiada cechom charakterystycznym rzepaku, którego ogólny wygląd jest pełny i krzaczasty. Organ stwierdził, że T.S. zobowiązując się do realizacji programu rolnośrodowiskowego zobowiązał się do stosowania wymogów wykraczających ponad podstawowe wymagania. Powinien więc dostosować wykonywane zabiegi do panujących warunków glebowych i wykonać takie zabiegi agrotechniczne, które umożliwiłyby właściwy wzrost roślinie wysianej jako poplon. Ze zdjęć w ocenie organu w sposób ewidentny wynika, że takie zabiegi nie były wykonane i skutek w postaci pokrycia rzepakiem w okresie zimowym działek zadeklarowanych we wniosku nie wystąpił. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż stwierdzenie stanu uprawy poszczególnych działek rolnych następuje w drodze oględzin dokonywanych przez inspektorów terenowych. Natomiast fotografie działek rolnych wykonywane są na potwierdzenie tego, co zostało stwierdzone. To nie na podstawie wykonanych fotografii ustalany jest stan użytkowania działek rolnych, lecz w drodze oględzin. Odnosząc się do zarzutu strony, iż inspektorzy terenowi są niekompetentni, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że inspektorzy przeprowadzający terenowe kontrole przechodzą odpowiednie szkolenia oraz zdają egzaminy praktyczne kwalifikujące ich do realizacji takich kontroli. Dalej organ podniósł, że jednym z prawnych wymogów otrzymania płatności jest obowiązek prowadzenia przez beneficjenta rejestru działalności rolnośrodowiskowej zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz podjętych przez rolnika działań agrotechnicznych (§ 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r.). Rejestr działalności rolnośrodowiskowej ma zatem wskazywać w jakim stopniu producent rolny realizuje założenia planu działalności rolnośrodowiskowej. Niezastosowanie się do instrukcji skutkować będzie narażeniem się na zarzut nieprawidłowego prowadzenia rejestru. Z rejestru działalności rolnośrodowiskowej przedłożonego przez stronę podczas przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2010r. kontroli nie wynika, aby w gospodarstwie T.S. dokonany został siew rzepaku do 30 września. Ponadto wynika z niego, iż tylko na działce A, B, C zostały wykonane jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne w roku 2010 tj. opryski w miesiącu maju. Na pozostałych działkach tj. G, F, E, zabiegi agrotechniczne, jak wynika z przedstawionego rejestru, zakończyły się w roku 2009. Powyższe wskazuje, iż strona nie spełniła jednego z głównych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej tj. prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej, bowiem w myśl przytoczonej powyżej instrukcji rejestr powinien być uzupełniony najpóźniej do 15 października 2010 r. tj. 15 dni po wykonaniu czynności (w tym przypadku zasianie poplonu). W ocenie organu twierdzenie strony, iż "jako rolnik wykonałem wszystkie czynności wynikające z podjętych zobowiązań" jest nieprawdziwe, ponieważ nie został spełniony jeden z głównych warunków przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych tj. nie był prowadzony rejestr działalności rolnośrodowiskowej, co dokumentuje materiał fotograficzny z przeprowadzonej w gospodarstwie kontroli (vide zdjęcia rejestr 1-11). W związku ze stwierdzoną nieprawidłowością, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, pismem z dnia [...] maja 2011 r. zwrócił się do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR o ponowną analizę Protokołu z czynności kontrolnych [...]. Pracownicy Biura potwierdzili nieprawidłowość dotyczącą Rejestru działalności rolnośrodowiskowej stosując kod 03 (03 - producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej), który został wpisany we właściwej sekcji, a poprawiony raport został przekazany i odebrany przez wnioskodawcę w dniu 1 czerwca 2011 r. Odnosząc się do podnoszonych w odwołaniu przez stronę złych warunków pogodowych, organ przywołał treść art. 47 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r. s. 15 ze zm.), który szczegółowo określa przypadki działania siły wyższej i wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności. Zdaniem organu złe warunki atmosferyczne nie stanowią dowodów, które mogłyby świadczyć o tym, iż wnioskodawca nie ponosi winy za stan faktyczny działek rolnych A, B, D, E, F, G w dniu przeprowadzania kontroli na miejscu. Ponadto organ wyjaśnił, iż zweryfikowany w okresie późniejszym raport z kodem nieprawidłowości 03 - producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej nie był przedmiotem oceny przez organ I instancji, jednakże nie miało to wpływu na zmianę charakteru rozstrzygnięcia wskazanego w decyzji przez ten organ. W skardze na decyzję Dyrektora Regionalnego Oddziału ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. T.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo o ich uchylenie i zmianę przez Sąd. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR nie odniósł się do uwag skarżącego co do niewłaściwej interpretacji zdjęć, ani materiału dowodowego, w szczególności oświadczeń świadków nie przesłuchując ich, ani nie odnosząc się do treści ich zeznań. Tym samym organ naruszył art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił jednocześnie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, iż prowadzony był rejestr działalności rolnośrodowiskowej, a zadeklarowane pola posiadają właściwą kulturę rolną, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna wykonana przez kontrolujących. Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skargi za bezzasadne. Postanowieniem z dnia 19 października 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. (sygn. akt II SA/Go 596/11), na podstawie art. 220 § 3 P.p.s.a., odrzucił skargę T.S. z uwagi na nieuiszczenie należnego wpisu od skargi. Postanowieniem z dnia 17 listopada 2011 r. WSA w Gorzowie Wlkp., uwzględniając wniosek pełnomocnika skarżącego o przywrócenie terminu do uiszczenia wpisu, przywrócił ten termin. Sprawa została ponownie zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 901/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżony akt (np. decyzję administracyjną) lub czynność organu administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wykonaniu tego obowiązku. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, nie może także zmienić decyzji organu administracji publicznej. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powołanej jako "P.p.s.a." sąd administracyjny uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art.77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Z treści decyzji organów orzekających w przedmiotowej sprawie nie wynika, czy wniosek T.S. z dnia [...] kwietnia 2010r. stanowił pierwszy wniosek tego producenta rolnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, czy kolejny i w jakim trybie składany. W decyzji wskazano jedynie, iż rolnik zadeklarował do płatności pakiet: Ochrona gleb i wód – wariant K01b- międzyplon ozimy na powierzchni 33,98 ha na wskazanych działkach rolnych. Wobec powyższego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jakie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. W tym zakresie zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2011 r. nie wskazuje przyczyn, dla których rozpoznanie sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nastąpiło w trybie wskazanych w niej przepisów. Kwestia ta ma istotne znaczenie wobec regulacji zarówno przepisów Unii Europejskiej, ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 z późn.zm.), jak i ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 z późn.zm.). Organy zamiennie posługują się pojęciami "płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych" i "płatność rolnośrodowiskowa". Jedynie pośrednio, z treści znajdującej się w aktach sprawy kopii wniosku o przyznanie płatności złożonego w dniu 27 kwietnia 2010 r. można przypuszczać, iż rolnik złożył wniosek kontynuacyjny co do przedsięwzięć zainicjowanych w ramach PROW 2004-2006 (vide str. 3 pkt I deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006 w roku 2010 oraz str. 1 wniosku, gdzie rolnik zaznaczył "płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt PROW 2004-2006). Okoliczność ta jednakże, jako istotna dla sprawy, w szczególności z punktu widzenia zobowiązań producenta rolnego i zasady praworządności winna być w sprawie jednoznacznie oceniona przez organy orzekające. Stan faktyczny sprawy nie został zatem w powyższym zakresie ustalony przez organ w stopniu pozwalającym na pełną i rzetelną sądową kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego uchybienia, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, przyjmując na potrzeby dalszych rozważań, iż w sprawie zastosowanie miały wskazane przez organy przepisy prawa materialnego, Sąd stwierdził, iż istotne dla sprawy okoliczności faktyczne nie zostały ustalone w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego. Z treści art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. wynika, iż organ administracji publicznej obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w szczególności zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą bowiem stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej. Przepisy wskazane przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia nie wyłączają stosowania powyższych przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określa szczegółowe warunki i tryb udzielania, wstrzymywani, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, zwane "programem rolnośrodowiskowym". Pomoc ta zwana "płatnością rolnośrodowiskową" jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro przewidzianej w planie rozwoju obszarów wiejskich, w ramach pakietów wskazanych w § 1 ust. 2, które mogą dodatkowo dzielić się na warianty. W ramach pakietów lub wariantów wyodrębnia się zadania, które są realizowane w cyklu rocznym. Wykaz pakietów, wariantów i zadań określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 2 ust. 1 rozporządzenia, płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do: 1) przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, z późn. zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz.Urz. UE L 153 z 30.04.2004); 2) realizacji pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej; 3) prowadzenia rejestru działań realizowanych w ramach programu rolnośrodowiskowego (rejestru działalności rolnośrodowiskowej), zawierającego wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, z tym że rejestr ten w odniesieniu do zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego; rejestr działalności rolnośrodowiskowej prowadzi się na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją"; 4) w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 - realizacji tego pakietu na wszystkich działkach rolnych w gospodarstwie rolnym. Zgodnie z § 2 ust. 3 wymagania w zakresie prowadzenia działalności rolniczej zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE, określa załącznik nr 1a do rozporządzenia. Płatność rolnośrodowiskową przyznaje, zmniejsza i wstrzymuje, w drodze decyzji administracyjnej, kierownik biura powiatowego Agencji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego (§ 11 ust. 1 rozporządzenia). Po myśli § 16 ust. 1 rozporzadzenia, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zmniejszeniu o wysokości określone w załączniku nr 5 do rozporządzenia, w części przyznanej producentowi rolnemu do: 1) działek rolnych lub 2) zwierząt, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2, lub 3) stref buforowych, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 6 - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie. Zgodnie z ust. 2 § 16 jeżeli ponownie zostanie stwierdzone uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2, płatność rolnośrodowiskowa podlega zawieszeniu w danym roku i w roku następnym. Płatność rolnośrodowiskowa podlega w danym roku zawieszeniu również wówczas, gdy producent rolny nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej (§ 16 ust. 3 rozporządzenia). Ponadto, zgodnie z przepisem § 17 rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi (w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), jeżeli: 1) producent rolny: a) nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, aa) realizuje zadania w ramach wariantu lub pakietu na innych użytkach rolnych niż użytki, na których zadania te powinny być realizowane zgodnie z wymaganiami określonymi w części II załącznika nr 1 do rozporządzenia, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych znajdujących się na tych innych użytkach rolnych, b) nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2, albo opracował go niezgodnie z warunkami określonymi w § 4, z zastrzeżeniem § 19 ust. 2, c) zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy, przy czym wstrzymaniu i zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych objętych zmniejszeniem; 2) u producenta rolnego, któremu na podstawie § 16 ust. 2 zawieszono płatność rolnośrodowiskową, ponownie stwierdzono uchybienie w realizacji poszczególnych zadań w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2. W "Deklaracji pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006" dołączonej do wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 z [...] kwietnia 2010 r. T.S. wskazał KOD K01b oznaczający pakiet ochrona gleb i wód w wariancie międzyplon ozimy i zadeklarował jego realizację na powierzchni 33,98 ha. Zgodnie z załącznikiem nr 1 pkt II.5 do ww. rozporządzenia, w ramach pakietu ochrona gleb i wód dla wariantów K01b i K01c – na gruntach ornych określono do realizacji następujące zadania: a) niestosowanie ścieków i osadów ściekowych, nawozów mineralnych, organicznych i wapniowych, z wyjątkiem obornika - w uzasadnionych przypadkach, b) w okresie zimy co najmniej 33 % gruntów ornych jest pokrytych roślinnością, c) w zależności od uprawianych gatunków roślin w plonie głównym - obsiew pola w terminie do dnia 30 września: – bobikiem, kapustą pastewną, rzepą ścierniskową, łubinem żółtym i wąskolistnym, peluszką, słonecznikiem, wyką siewną, rzepakiem jarym, rzodkwią oleistą, gorczycą, seradelą lub facelią - w wariancie K01c, – mieszanką wyki z żytem, żytem lub w uzasadnionych przypadkach innymi roślinami - w wariancie K01b, d) zabiegi agrotechniczne można wznowić w terminie od dnia 1 marca, e) międzyplony muszą być przyorane, z wyjątkiem uprawy gleby w systemie bezorkowym, f) międzyplony można stosować przemiennie na różnych działkach rolnych w ciągu 5 lat, g) po roślinie uprawianej w międzyplonie, a w następnym roku w plonie głównym, nie może być uprawiana ta sama roślina lub jej forma jara. W przedmiotowej sprawie okolicznością sporną pomiędzy skarżącym producentem rolnym a organami ARiMR, poza kwestią rzetelności przeprowadzonej w dniu 29 października 2010 r. kontroli na miejscu, pozostaje to, czy T.S. na działkach ewidencyjnych oznaczonych symbolami A,B,D,E,F i G zgodnie z zadeklarowanym pakietem i wariantem K01b dokonał zasiewu uprawy – międzyplonu rzepaku - do dnia 10 października 2010 r. W ocenie Sądu analiza akt sprawy, w szczególności kolejnych "wersji" protokołu z kontroli przeprowadzonej u producenta rolnego w dniu 29 października 2010 r., jak również treści korespondencji prowadzonej pomiędzy skarżącym oraz organami prowadzi do wniosku, iż pod względem rzetelności i obiektywności kontrola ta budzi uzasadnione wątpliwości. Przede wszystkim należy zgodzić się ze skarżącym, iż sporządzona w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna, nie jest wystarczające dla potwierdzenia zaistnienia okoliczności stwierdzonej w protokole – oznaczonej kodem W28 ("nie stwierdzono zasiewu uprawy na dzień kontroli"). Podkreślić należy, iż dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu kontroli ukazuje fotografie działek rolnych pokrytych kilkucentymetrową pokrywą śnieżną, ponad którą wybijają się rośliny. W sprawie nie jest sporne, iż widoczna roślina nie jest to rzepak. Jednakże trzeba podzielić zarzuty skarżącego, iż na żadnej z 30 fotografii nie uwidoczniono stanu gleby i ewentualnego siewu (jak twierdzi skarżący) znajdującego się pod warstwą śniegu. Ocena tych zatem dowodów nie pozwala zdaniem Sądu, na dokonanie jednoznacznych ustaleń, iż skarżący nie dokonał (jak twierdzi w odwołaniu) w dniach 28-30 września 2010 r. zasiewu poplonu rzepaku. Dodatkowo skarżący do odwołania dołączył oświadczenia dwóch osób, potwierdzających jego stanowisko w tej sprawie. Organ odwoławczy powyższe okoliczności i twierdzenia bezpodstawnie pominął. Zgłoszone w odwołaniu twierdzenia i oświadczenia winny być przedmiotem postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, ponieważ dotyczą okoliczności istotnej, skutkującej pozbawieniem skarżącego płatności. Organ drugiej instancji winien w tej sytuacji dokonać oceny ogółu materiału dowodowego, z uwzględnieniem i oceną podnoszonych zarzutów. W okolicznościach sprawy należało przesłuchać wskazanych w odwołaniu świadków co do podnoszonych okoliczności dokonania zasiewu międzyplonu oraz ewentualnie wykonania innych zabiegów, zgromadzony w ten sposób materiał dowodowy ocenić w kontekście innych dowodów. Organ nie uzasadnił w dostateczny i rzetelny sposób na podstawie jakich danych, wykazów, opracowań fachowych itp. ustalił, iż gdyby rzeczywiście skarżący dokonał zasiewu międzyplonu rzepaku w dniach 28-30 września 2010 r., to uwzględniając warunki pogodowe w danym roku i odpowiadające im warunki wegetacji rzepaku ozimego, zasady sztuki agrotechnicznej, stopień wzrostu i rozwoju zasianego rzepaku byłby taki, iżby w dniu kontroli tj. [...] listopada 2010 r. był widoczny poprzez kilkucentymetrową warstwę śniegu. Nadto z akt sprawy nie wynika, czy osoby kontrolujące posiadały wykształcenie lub wiedzę specjalistyczną pozwalającą na dokonanie rzeczowej oceny w spornym zakresie (niezależnie od uprawnień i kompetencji w zakresie procedury kontrolowania). Dodatkowo należy podkreślić, iż wskazywaną przez organy podstawę odmowy przyznania płatności stanowi "brak zasiewu do dnia 10 października" – dla którego przewidziano zmniejszenie w wysokości 100% (załącznik nr 5 do rozporządzenia Rady Ministrów określający wysokość zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowych dokonywanych w ramach pakietów lub wariantów dla pakietu K01b). Nawiązując do twierdzeń organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać należy, iż organ pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż zasiew nie został dokonany. Natomiast organ drugiej instancji nie precyzując jednoznacznie własnych ustaleń w tym zakresie, dodatkowo podjął rozważania na temat sytuacji odmiennej, czyli sytuacji w której nie zostały wykonane inne zabiegi agrotechniczne, które umożliwiłyby wzrost rośliny wysianej jako poplon. Takie ustalenie oznaczałoby natomiast, iż organ przyjmuje wyjaśnienia skarżącego, iż dokonał zasiewu poplonu rzepaku, a jedynie nie wystąpił "skutek w postaci pokrycia rzepakiem w okresie zimowym działek zadeklarowanych we wniosku". Dalsze wywody uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wskazują, iż w istocie organ kwestionuje również fakt prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Na tej podstawie organ poddaje w wątpliwość, nie tylko brak wykonania spornego zasiewu międzyplonu, lecz w ogóle prawidłowość realizacji przez producenta rolnego zobowiązań jakich podjął się w związku z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej - innych, niż jedynie kwestia zasiewu międzyplonu rzepaku do 10 października 2010 r. W tej sytuacji organ winien wskazać rzeczywistą podstawę faktyczną i prawną odmowy przyznania skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej, o ile znajduje tę podstawę w innych okolicznościach niż nieprawidłowość wskazana przez organ pierwszej instancji (zmniejszenie 100 % z powodu braku zasiewu do 30 października). Wbrew stanowisku organu odwoławczego nie można zaakceptować jego oceny, iż kilkukrotne poprawianie, korygowanie stwierdzanych nieprawidłowości w protokole kontroli nie ma wpływu na zmianę charakteru rozstrzygnięcia. Wskazuje w pierwszym rzędzie na nierzetelność protokołu, a nadto takie rozszerzenie zakresu zarzutów wobec skarżącego, zawarte dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozbawiło go w istocie prawa do rozpoznania sprawy w całości w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i obrony jego praw w tym postępowaniu. Podkreślić należy, iż cytowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. odmiennie traktują stwierdzenie uchybienia w ramach realizacji danego pakietu polegającego na braku dokonania zasiewu do dnia 10 października (zastosowanie pomniejszenia w wysokości 100% płatności), a odmiennie kwalifikują sytuację braku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej (zawieszenie płatności w danym roku § 16 ust. 3). Co oczywiście nie wyklucza sytuacji, iż możliwe jest stwierdzenie jednocześnie kilku nieprawidłowości i uchybień. Jednakże nie jest obojętne dla dalszych konsekwencji prawnych i faktycznych jakie uchybienia zostaną stwierdzone przez organ, chociażby z punktu widzenia zastosowania konsekwencji określonych w § 17 rozporządzenia, czyli ewentualnego zwrotu płatności. Z powyższych przyczyn stwierdzić przyjdzie, iż organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia nieprawidłowości w postaci braku wykonania zasiewu międzyplonu w dniu 10 października 2010 r., lecz pomijając zarzuty odwołania i obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, ograniczył się do powtórzenia ustaleń kwestionowanego w sprawie konsekwentnie przez skarżącego protokołu kontroli. W rozpoznawanej sprawie zważyć ponadto przyjdzie, iż postępowanie prowadzone było przewlekle, wobec czego nie istniały przeszkody, aby jak zasadnie podnosi to skarżący, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji (co nastąpiło dopiero w dniu [...] kwietnia 2011 r.) zweryfikować stan zasiewu międzyplonu podczas ponownej kontroli bądź oględzin, przed przystąpieniem przez rolnika do zabiegów wiosennych. Oględziny takie, z udziałem strony, z pewnością pozwoliłyby na jednoznaczne zweryfikowanie prawidłowości ustaleń dokonanych podczas kwestionowanej konsekwentnie (aczkolwiek bez podniesienia zarzutu dokonania zasiewu) kontroli dokonanej w dniu [...] listopada 2010 r. W dacie odwołania zweryfikowanie twierdzeń skarżącego w takim trybie było już niemożliwe, co pośrednio spowodowane było długością postępowania w sprawie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. Jednakże nie oznacza to, iż organ drugiej instancji zwolniony został z obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i przeprowadzenia wszelkich innych dowodów dla ustalenia okoliczności faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku T.S.. Wobec zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i dołączonych dowodów (oświadczeń) brak było podstaw aby organ drugiej instancji poprzestał jedynie na ustaleniach protokołu kontroli (analizie kodów) i twierdzeń kontrolujących, bez weryfikacji ich ze stanowiskiem skarżącego bądź dokonaniem własnej oceny dokumentacji fotograficznej i pozostałych dowodów. Z tych powodów, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wskutek stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione, przez co nie można wykluczyć, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie odmiennej treści. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.