II SA/Go 901/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, po rozpatrzeniu sprzeciwu Prokuratora Okręgowego, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] lipca 2006 r. w przedmiocie objęcia ubezpieczeniami społecznymi Z.B. w okresie od [...] września 2003r. do [...] marca 2005r. i wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe, zdrowotne i na Fundusz Pracy za miesiące: grudzień 2003r., styczeń 2004r., luty 2004r., marzec 2004r., kwiecień 2004r., maj 2004r., czerwiec 2004r., lipiec 2004r., sierpień 2004r., luty 2005r. i marzec 2005r. Decyzja organu I instancji została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu w dniu 13 kwietnia 2010 r. wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia w terminie 14 dni od jej otrzymania odwołania do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. W dniu 22 kwietnia 2010 r. Prokurator Okręgowy wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. do Sądu Okręgowego, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organowi właściwemu w sprawie. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r., postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] kwietnia 2010r. Wyrokiem z 26 stycznia 2011r., sygn. akt I SA/Go 1274/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Prokuratora Okręgowego na postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji administracyjnej. Termin określony w tym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Warunkiem skuteczności czynności prawnej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, przy czym organ odwoławczy obowiązany jest zbadać, czy odwołanie wniesione zostało w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Każde uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a., chyba że strona wnosi o przywrócenie terminu. Sąd zauważył, że Prokurator Okręgowy otrzymał decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 12 kwietnia 2010 r. i wraz z decyzją otrzymał pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Prezesa ZUS, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. Jak wynika z akt administracyjnych Prokurator Okręgowy nie zastosował się do tego pouczenia i w dniu 28 kwietnia 2010 r. skierował odwołanie do Sądu Okręgowego – za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. Sąd stwierdził też, że stosownie do treści art. 65 § 2 k.p.a., jeżeli podania (w tym przypadku odwołania) nie skierowano do właściwego organu, to tylko wówczas uważa się je za wniesione z zachowaniem przypisanego terminu, gdy przed jego upływem zostało wniesione w niewłaściwym organie. To ostatnie sformułowanie wyłącza zastosowanie normy zawartej w tym przepisie do instytucji innych niż organy administracji publicznej, w tym do sądów powszechnych, a zatem złożenie odwołania w ustawowym terminie do sądu powszechnego (Sądu Okręgowego) nie korzysta z dobrodziejstwa przepisu art. 65 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten dotyczy złożenia podania wyłącznie do organów administracji publicznej. Sąd stwierdził, że skoro sąd powszechny nie jest organem administracji publicznej, to do postępowania przed nim nie stosuje się przepisów k.p.a., poza przypadkami wskazanymi w przepisach prawa. To oznacza, że o zachowaniu terminu do wniesienia odwołania decyduje data przekazania odwołania przez Sąd do organu właściwego, czyli Prezesa ZUS, za pośrednictwem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału. Sąd podniósł, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Sąd Okręgowy przekazał sprawę do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, co oznacza, że sprawa została przesłana do organu rentowego I instancji już po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania, który upłynął w dniu 27 kwietnia 2010r. Wobec tego w ocenie Sądu odwołanie Prokuratora Okręgowego zasadnie zostało uznane za wniesione z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu do jego wniesienia. W konkluzji Sąd podał, że pomimo prawidłowego pouczenia zawartego w decyzji organu z dnia [...] kwietnia 2010 r., Prokurator Okręgowy mylnie skierował odwołanie od tej decyzji a tym samym uchybił ustawowemu terminowi wynikającemu z treści art. 129 § 2 k.p.a. i zasadnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział, na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji. Prokurator Okręgowy wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżył ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2012r., sygn. akt II GSK 903/11, uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt I SA/Go 1274/10 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi. W uzasadnieniu NSA podał, że wskazane przepisy – art. 129 § 1 i 2, art. 133, art. 127 § 2 i art. 134 k.p.a. umieszczone są w Rozdziale 10 – "Odwołania", który z kolei znajduje się w Dziale II tego Kodeksu – "Postępowanie". W Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się także Rozdział 1 – "Wszczęcie postępowania", gdzie umieszczony jest przepis art. 65 § 1 i 2 k.p.a. Wskazał, że postępowanie administracyjne – realizujące zasadę dwuinstancyjności – w jego fazie po wniesieniu zwykłego środka zaskarżenia decyzji, a więc na etapie rozpatrywania odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zostało uregulowane w przepisach usystematyzowanych w oddzielnej jednostce redakcyjnej wyższego stopnia, co jest uzasadnione odmiennością tych przepisów w odniesieniu do przepisów o postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Co więcej, w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 k.p.a., przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji mają jedynie odpowiednie zastosowanie (art. 140 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego treść normy prawnej zawartej w przepisie art. 129 § 1 k.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu, w zakresie w jakim określa obowiązki strony postępowania administracyjnego, która chce skorzystać z przysługującego jej prawa do zaskarżenia decyzji, jest jasna i wyraża się w nakazie wniesienia odwołania w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Istotne jest przy tym to, że ustawodawca w omawianym przepisie ustanowił zasadę pośredniego trybu wnoszenia odwołań, co oznacza, iż odwołanie musi być wniesione za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, a właściwy organ odwoławczy może przystąpić do rozpoznania odwołania wówczas, gdy organ pierwszej instancji prześle odwołanie temu organowi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wniesienie odwołania przez Prokuratora Okręgowego w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji, za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, odpowiada wymaganiom określonym w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. Ponadto wskazał, iż od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jednakże podniósł też, że wobec treści przepisu art. 58 § 4 p.p.s.a. akceptacja powyższego poglądu nie może spowodować pozbawienia strony prawa do sądu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis ten wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wskazany w art. 190 p.p.s.a. zwrot "związany wykładnią prawa" pozwala wysnuć wniosek, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania jest związany wykładnią prawa obejmującą zarówno prawo materialne jak i procesowe. Mając na względzie powyższe, należało uznać, że zaskarżone postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] października 2010r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010r. ZUS Oddział odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ZUS z dnia [...] lipca 2006r. o objęciu ubezpieczeniami społecznymi Z.B.. Decyzja z [...] kwietnia 2010r., zawierająca pouczenie o możliwości odwołania się od niej w terminie 14 dni do Prezesa ZUS z pośrednictwem ZUS Oddział, została doręczona Prokuratorowi Okręgowemu dnia [...] kwietnia 2010r., a więc ustawowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 27 kwietnia 2010r. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa, odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Analiza akt administracyjnych sprawy wykazała jednoznacznie, że odwołanie Prokuratora od decyzji organu I instancji, adresowane do Sądu Okręgowego Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych za pośrednictwem ZUS Oddział, wpłynęło do organu w dniu 23 kwietnia 2010r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu. Należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 133 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 132 kpa), przy czym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 kpa). W myśl natomiast art. 17 pkt 3 kpa, w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 tego artykułu, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Nie ulega wątpliwości, że to do organu, za pośrednictwem którego wniesiono odwołanie, należy ustalenie właściwego organu odwoławczego w konkretnej sprawie i przekazanie odwołania wraz z aktami celem jego rozpoznania. Sam fakt oznaczenia w odwołaniu przez odwołującego się organu odwoławczego nie zwalnia organu I instancji od obowiązku ustalenia właściwego organu odwoławczego, a więc organu, który na podstawie stosownej normy kompetencyjnej jest organem właściwym do rozpoznania odwołania. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę na treść art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), zgodnie z którym decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W uchwale z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt I UZP 3/10, Lex nr 738185, Sąd Najwyższy stwierdził, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (organu rentowego) wydanej na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w przedmiocie nieważności decyzji przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Wyposażenie sądu ubezpieczeń społecznych w kompetencję merytorycznego rozstrzygania spraw ubezpieczenia społecznego dotyczy każdej sprawy, także sprawy wynikającej z odwołania od decyzji w przedmiocie unieważnienia decyzji, o której mowa w art. 83a ust. 2 ustawy systemowej. Tak też uznał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt II GSK 1464/11, Lex nr 1126329. Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy decydujące znaczenie dla trybu i organu właściwego dla rozpoznania odwołania od decyzji ma przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. oraz fakt pozostawania w obrocie prawnym prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie o sygn. akt [...] o przekazaniu sprawy do rozpoznania Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organowi właściwemu do jej rozpoznania. Podkreślenia wymaga, iż zostało ono wydane na podstawie przepisu art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), zwanej dalej kpc. Ma charakter postanowienia kończącego postępowanie w sprawie w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie ma zatem do niego zastosowanie przepis art. 359 § 1 kpc, zgodnie z którym postanowienia nie kończące postępowania w sprawie mogą być uchylane i zmieniane wskutek okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Z omówionych wyżej względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku