II SA/Go 903/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta (dalej w skrócie: "organ pierwszej instancji") - działając m.in. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej w skrócie: "K.p.a."), art. 17 ust. 1 – 4, art. 23, art. 24 ust. 1, 2 i 3, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz.1466) - odmówił K.S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r., wnioskowanego w związku z opieką nad matką E.I. Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalił, że K.S. pobiera świadczenie emerytalne z ZUS, czyli ma ustalone prawo do emerytury oraz pozostaje nadal w zatrudnieniu, tym samym nie spełnia przesłanek zawartych w u.ś.r. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad E.I. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K.S. złożyła od niego odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO"). SKO – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. - decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. SKO podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że nie można było odwołującej się przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że po pierwsze strona pobiera świadczenie emerytalne i nie złożyła do ZUS wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, a po drugie na dzień złożenia w organie pierwszej instancji wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona wykonywała inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., w związku z czym nie spełniła przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi K.S. (dalej w skrócie: "skarżąca") złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej w skrócie: "WSA"). W skardze skarżąca wyjaśniła, że pracownik MOPS poinformowała ją, że nie musi składać wniosku o zawieszenie emerytury, bo nie będzie miała środków do życia, gdyż od [...] lutego 2021 r. do chwili obecnej nie pracuje w M. sp. z o.o. i nie pobiera wynagrodzenia. Skarżąca wyjaśniła ponadto, że stan zdrowia jej matki pogarsza się ze względu na inwalidztwo i demencję. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryteria WSA uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy u.ś.r. Organy obu instancji uznały, iż brak jest podstaw – zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. - do przyznania skarżącej żądanego przez nią świadczenia ze względu na to, iż ma ona ustalone prawo do emerytury (pobiera świadczenie emerytalne i nie złożyła do ZUS wniosku o zawieszenie prawa do emerytury), a także że na dzień złożenia w organie pierwszej instancji wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego strona wykonywała inną pracę zarobkową w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., w związku z czym nie spełniła przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Kwestia możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której wysokość świadczenia pielęgnacyjnego przekracza wysokość ustalonej emerytury (z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie), była już w przeszłości – jak słusznie wskazało SKO - analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Aktualnie dominujące jest w orzecznictwie stanowisko wskazujące na konieczność umożliwienia osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. wyroki NSA: z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 766/20, z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20, z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 650/20, z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19, z 24 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1416/20, wyrok NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2478/20). Podkreśla się w tych orzeczeniach, iż wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe Jednocześnie w powyższych orzeczeniach podkreślono, iż w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291; dalej jako u.e.r.f.u.s.), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to należy uznać, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. W rozpoznawanej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Skarżąca nie została poinformowana o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nadto SKO nie uwzględniło zmiany stanu faktycznego jaka nastąpiła między wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a decyzji zaskarżonej, która to zmiana miała znaczenie prawne, mianowicie zgodnie z zaświadczeniem wystawionym przez M. sp. z o.o., złożonym przez skarżącą w organie pierwszej instancji w dniu 7 lipca 2021 r., skarżąca znajdowała się w okresie wypowiedzenia, który upłynął w dniu [...] lipca 2021 r. (a więc cztery dni po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji). Powyższe spowodowało, że odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia miała charakter przedwczesny. Mając powyższe na uwadze WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. - na wniosek skarżącej i SKO.