II SA/Go 905/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Ewa Siudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2005r. stwierdzającą nieważność decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2004r. nr [...] w przedmiocie nadania uprawnień diagnosty dla P.K.. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 05 czerwca 1988r. o Samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592, z póz. zm.) art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 79 poz.856 z późn. zm.) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 21 § 1 pkt 3, art. 110 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz.1071, z późn. zm.) – dalej k.p.a. Organ ustalił, że P.K. w dniu [...] marca 2004r. posiadał wyłącznie pobyt stały [...]. W tym dniu wyżej wymieniony złożył wniosek do Starosty o wydanie uprawnień diagnosty. W dniu [...] marca 2004r. P.K. zgłosił organowi ewidencji ludności swój pobyt czasowy w miejscowości [...]. Następnie w dniu [...] marca 2004r. w toku trwania postępowania dowodowego w sprawie wszczętej z wniosku P.K. prowadzonego przez Starostę o nadanie stronie uprawnień diagnosty, wyżej wymieniony wniósł do Starosty wniosek zbieżny z treścią wniosku zgłoszonego Staroście o wydanie uprawnień diagnosty. W dniu [...] kwietnia 2004r. Starosta wydał decyzję nr [...], którą udzielił P.K. uprawnienia do wykonywania: - okresowych badań technicznych pojazdów oraz pojazdu zabytkowego, taksówki osobowej lub bagażowej, pojazdu uprzywilejowanego oraz pojazdu przeznaczonego do nauki jazdy i przeprowadzania egzaminu państwowego; - badań technicznych pojazdów przystosowanych do zasilania gazem (rodzaj badań oznaczonych symbolem "c"). Decyzję tę strona odebrała [...] kwietnia 2004r. co wynikało z potwierdzenia odbioru decyzji na wniosku strony o nadanie uprawnień diagnosty oraz oświadczenia strony w treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2005r. kierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W dniu [...] kwietnia 2004r. Starosta odmówił udzielenia wyżej wymienionemu uprawnień diagnosty. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 16 kwietnia 2004r. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2004r. Nr [...] była okoliczność, iż na dzień wydania przez Starostę tej decyzji, organ ten nie był organem właściwym miejscowo do rozpatrywania wniosku P.K., gdyż strona posiadała tylko zameldowanie na pobyt czasowy /do dnia [...] lutego 2005r./, który nie jest tożsamy z pobytem jako miejscem zamieszkania. Tym samym Starosta naruszył art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. co skutkuje stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - nieważnością decyzji. Niezależnie od tego – organ wskazał, że decyzja Starosty zawierała jeszcze inną kwalifikowaną wadę prawną a mianowicie jest to decyzja ostateczna, która dotyczy sprawy rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Od tej decyzji wniesiona została przez P.K. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Decyzji zarzucono: - naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 21 § 1 pkt 3 kpa z jego błędną interpretacją; - naruszenie prawa procesowego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 3 kpa wobec braku przesłanek; - naruszenie prawa procesowego poprzez nie wykonanie dyspozycji art. 158 § 2 kpa w związku z art. 156 § 2 kpa. Wskazano iż organ mylnie przyjął, iż decyzja Starosty została stronie doręczona w dniu [...].04.2004r. Skarżący stwierdził, że odbiór decyzji nr [...] nastąpił w dniu [...] kwietnia 2004r. wraz ze złożeniem oświadczenia o miejscu zamieszkania. Skarżący zarzucił również organowi niewłaściwą interpretację miejsca zamieszkania mającą wpływ na określenie właściwości miejscowej organu właściwego do rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 19 k.p.a. i art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz opieranie się na definicji zamieszkania i pobytu stałego tworzonych na użytek konkretnej ustawy tj. ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazano, że należy skorzystać z przepisów Kodeksu cywilnego, tj. art. 25. Skarżący podał, że mieszkał wraz z rodzicami - od [...].03.2004r. do [...].03. 2005r. zameldowany na pobyt czasowy, a od [...].02.2005r. na pobyt stały. Natomiast od około 5 lat nie przebywa i nie zamieszkuje. Wskazano również, że na podstawie przedłożonej w dniu [...].04.2004r. decyzji nr [...] z [...].04.2004r. skarżący został zatrudniony na podstawie umowy o pracę w PG Sp. z o.o. – na stacji kontroli pojazdów na stanowisku diagnosty i do dnia składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wykonywał uprawnienia wynikając z decyzji. Z tego też względu zdaniem skarżącego dokonane czynności prawne niosą znamiona przesłanek negatywnych stanowiących nieodwracalne skutki zarówno faktyczne jak i prawne- tak że nie jest możliwy powrót do stanu pierwotnego- sprzed ich wykonania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumenty wskazane w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] przyznającej skarżącemu P.K. uprawnienia diagnosty w zakresie w niej określonym były dwie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 3 kpa : - decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, - decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzja ostateczną. Trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się, przy rozpatrywaniu zagadnienia właściwości miejscowej na treść art. 19 i 21 § 1 pkt 3 k.p.a., które to zobowiązują organy administracji publicznej do przestrzegania z urzędu swojej właściwości zarówno rzeczowej jak i miejscowej wskazując jednocześnie, iż w sprawach innych niż dotyczących nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy – organem właściwym miejscowo jest organ według miejsca zamieszkania strony w kraju. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu /art. 25 kodeksu cywilnego/. Jednocześnie ustawa z 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /tj. Dz. U. z 2001r. Nr 87 poz. 960/ w art. 5 zobowiązuje osobę posiadającą obywatelstwo polskie i przebywającą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do zameldowania się w miejscu pobytu stałego. Natomiast pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania w odróżnieniu od pobytu czasowego, którym w myśl ustawy jest przebywanie bez zamiaru zmiany miejsca pobytu stałego w innej miejscowości /art.6 ust.1 i art.7 ust.1 wyżej cytowanej ustawy/. Zatem analiza tych trzech ustaw – kodeksu postępowania administracyjnego, kodeksu cywilnego i o ewidencji i dowodach osobistych nie wskazuje na istnienie sprzeczności między nimi i należy stwierdzić, iż w chwili wydawania decyzji w dniu [...] kwietnia 2004r. Starosta nie był właściwym miejscowo do orzekania w przedmiocie uprawnień diagnosty P.K. bowiem miejscem jego zamieszkania był [...]. Okoliczność, iż – jak podaje skarżący – zamiar stałego pobytu ziścił się /od [...] lutego 2005r. skarżący posiada zameldowanie na pobyt stały [...]/ w niniejszej sprawie nie ma znaczenia bowiem na dzień orzekania przez organ I instancji ten fakt nie zachodził. Należy przyjąć w okolicznościach konkretnej sprawy, że przejawem rzeczywistym zamiaru co do miejsca pobytu było zameldowanie się przez skarżącego w dniu [...] marca 2004r. na pobyt czasowy, a następnie od [...] lutego 2005r. na pobyt stały. Brak więc podstaw by przyjąć, że już w dacie [...] kwietnia 2004r. pobyt skarżącego miał charakter stały. W odniesieniu do stanowiska organu II instancji, o występowaniu w sprawie także drugiej kwalifikowanej wady prawnej a mianowicie, iż przedmiotowa decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. /art. 156 § 1 pkt 3 kpa/, zauważyć należy, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2004r. Nr [...] Starosty w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu uprawnień diagnosty została mu doręczona 16 kwietnia 2004r. i stała się decyzją ostateczną z upływem terminu do wniesienia od niej odwołania, to jest po upływie czternastego dnia od tej daty – czyli [...] kwietnia 2004r. Faktowi, iż decyzja ta stała się decyzją ostateczna skarżący nie zaprzecza /karta 14 akt administracyjnych/. Wskazać należy, że decyzja Starosty w dacie doręczenia decyzji Starosty nie była jeszcze decyzją ostateczną, jednakże decyzją taką się stała z dniem [...] kwietnia 2004r. Obie decyzje zarówno Starosty jak Starosty dotyczą merytorycznie tego samego przedmiotu a mianowicie rozpatrzenia wniosku P.K. na podstawie tych samych dokumentów o posiadaniu uprawnień do wykonywaniu badań technicznych pojazdów mechanicznych na podstawie art. 84 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym /w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organy tj. Dz. U. z 2003r. Nr 58 poz. 515/ i rozporządzeniu ministra Infrastruktury z dnia 28 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych wymagań w stosunku do diagnostów /Dz. U. Nr 208 poz. 1769/. Skarżący wskazywał, że organ mylnie przyjął, iż decyzja Starosty została doręczona w dniu [...] kwietnia 2004r. Skarżący stwierdził, że odbiór decyzji nr [...] nastąpił w dniu [...] kwietnia 2004r. wraz ze złożeniem oświadczenia o miejscu zamieszkania. Powyższym twierdzeniom skarżącego przeczy złożony przez niego na wniosku o wydanie uprawnienia do wykonania badań technicznych pojazdu podpis i data [...].04.2004r. z adnotacją "potwierdzam odbiór" (k-43 akt sądowych). Skarżący nie wykazał aby w dacie [...] kwietnia 2004r. odbierał inną decyzję administracyjną. Z tego też względu, należało przyjąć że decyzja Nr [...] Starosty została doręczona skarżącemu po doręczeniu decyzji Starosty w tym samym przedmiocie (k-14v akt administracyjnych). Jako niezasadny należało ocenić zarzut skarżącego o braku wnikliwości organów przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy. Stanowisko skarżącego w tym zakresie jest gołosłowne nie przedstawiające żadnych faktów jakie organ I lub II instancji miałby zbadać czy ewentualnie faktów, które pominął. Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska skarżącego co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji , z uwagi na to, że wywołała nieodwracalne skutki prawne, o czym traktuje art. 156 § 2 kpa. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego – "nieodwracalność skutków prawnych /art. 156 § 2 kpa/ oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło, lub też przedmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa" /wyrok NSA z 23.XI.1987r. I SA 1406/86 ONSA 1987/2 poz.81/. Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, iż dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (patrz wyrok NSA z 06.04.2001r. sygn. akt IV SA 914/99 lex 55762). Z tego też względu pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, występujące w przepisie art. 156 § 2 kpa, należy rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie prawa obowiązującego, nie nawiązując do sfery faktów. Dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji. W piśmiennictwie jak i orzecznictwie przyjęto, iż nieodwracalność skutków prawnych dotyczy trzech sytuacji: a) przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć); b) podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa (np. pozbawiono osobę uprawnień, których nie można przywrócić czy to z uwagi na utratę pewnych kwalifikacji przez tę osobę, czy też ze względu na zmianę stanu prawnego); c) nastąpiła zmiana stanu prawnego, np. wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (M. Jaśkowska, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 921). W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie zachodzi – a pozostawienie w obrocie dwóch decyzji, o dwóch rozbieżnych rozstrzygnięciach, dwóch różnych miejscowo organów w tej samej sprawie jest - niezależnie od skutków nieważności - sprzeczne z art. 8 kpa, który to nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Stąd też wobec braku naruszenia prawa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ skargę należało oddalić.