II SA/Go 906/12

Dnia 6 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za częściowo nienależnie pobrane oraz zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], II. uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Uzasadnienie. Decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...], działający z upoważnienia Wójta Gminy p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, przyznał I.A. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] pażdziernika 2010 r. do [...] września 2011 r. w kwocie 350 zł miesięcznie – na osobę uprawnioną – D.A. oraz w kwocie 250 zł miesięcznie na osobę uprawnioną - D.A.. Decyzją z dnia [...] marca 2012r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy p.o. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, z dniem [...] marca 2011 r., uchylił wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na osoby uprawnione D.A. i D.A.. Decyzja wydana została na podstawie art. 1a ust. 2, art. 2 pkt 10 i pkt 11, art. 9, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2, art. 18 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (DZ.U. z 2009 r. nr 1 poz. 7) – zwana dalej ustawą, rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzoru wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (DZ.U. z 20010 r. nr 123, poz. 836), art. 104, art. 107, art. 108 i art. 163 kpa. W uzasadnieniu powyższej decyzji z dnia [...] marca 2012 organ wskazał, że dzieci – D.A. i D.A. są osobami uprawnionymi do alimentów od ojca P.A.. Z oświadczenia złożonego przez ich matkę – I.A. wynika, że od marca 2011 r, zamieszkuje ona pracuje w Niemczech. Zgodnie z art. 1a ust. 2 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 1, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenie z funduszu alimentacyjnego, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Dalej organ przywołał treść art. 24 ust. 1 ustawy, w myśl którego organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie. Organ ponownie wskazał, że I.A. od [...] marca 2011 r. przebywa w Niemczech, a zatem od tej daty nie jest spełniona przesłanka z art. 1a ust. 2 ustawy warunkująca prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wyżej wskazana decyzja stała się ostateczna. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 7, art. 23, art. 25 ustawy oraz art. 104 kpa organ uznał jako częściowo nienależnie pobrane świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznane I.A. decyzją nr [...] oraz zażądał od I.A. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego za kres od [...] marca 2011 r. do [...] września 2011 r. w kwocie 4.200, 00 zł wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] uchylona została wypłata świadczeń. Stosownie do treści art. 23 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. I.A. wniosła odwołanie. Strona podniosła, że w trakcie pobierania przyznanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jej dzieci mieszkały w Polsce, natomiast aktualnie syn przebywa z nią w Niemczech, a córka mieszka i uczy się w Polsce. Wskazała, że prowadzona w tym czasie egzekucja komornicza alimentów na dzieci była częściowo bezskuteczna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że aby uznać świadczenie za nienależnie pobrane, najpierw powinna być wydana decyzja o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego. Orzeczenie o ustaleniu wysokości kwoty nienależnie pobranego świadczenia i o jej zwrocie jest skutkiem uchylenia decyzji przyznającej świadczenie. W ocenie organu argumenty podniesione przez stronę, w rozpatrywanej sprawie nie miały znaczenia. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wniosła skargę. Skarżąca zarzuciła, że decyzja jest błędna i krzywdząca, bowiem pobrane świadczenia stanowiły źródło utrzymania jej dzieci, nadto w omawianym okresie przebywały one w Polsce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądż naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest uznanie świadczenia pobranego w okresie od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] września 2011 r.. za nienależnie pobrane oraz nakazanie jego zwrotu, Sąd uznał za konieczne poddanie badaniu również ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], mocą której z dniem [...] marca 2011 r., uchylona została wypłata świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na osoby uprawnione D.A. i D.A.. Możliwość oceny zgodności z prawem wymienionej powyżej decyzji z dnia [...] marca 2011 r., w ocenie Sądu , stwarza przepis art. 134 p.p.s.a. W analizowanej sprawie koniecznym okazało się zbadanie omawianej w tym miejscu decyzji albowiem, jak słusznie zauważyły organy obydwu instancji, decyzje będące stricte przedmiotem zaskarżenia są konsekwencją decyzji o uchyleniu z dniem [...] marca 2011 r. wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Uzyskanie waloru ostateczności decyzji o uchyleniu wypłaty przyznanego świadczenia, rodzi skutek w postaci orzeczenia o uznaniu pobranego w tym okresie świadczenia za nienależnie pobrane. W efekcie, oceniona jako błędna, decyzja skutkuje orzeczeniem o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o jego zwrocie. Ocena przez Sąd Administracyjny legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie odniosłaby spodziewanego rezultatu bez zbadania decyzji, której są one prawną konsekwencją, pomimo tego że decyzja ta wydana została w wyniku przeprowadzenia trybu nadzwyczajnego i uzyskała walor ostateczności. Decyzja z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o uchyleniu z dniem [...] marca 2011 r. wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na osoby uprawnione D.A. i D.A. wydana została w trybie nadzwyczajnym, w oparciu o przepis art. 163 kpa. Stosownie do treści art. 163 kpa organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. W myśl art. 24. ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Zgodnie z treścią ust. 2 zmiana decyzji na korzyść osoby uprawnionej nie wymaga jej zgody. W ocenie organu treść oświadczenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożonego przez skarżącą, w związku z ubieganiem się przez nią o świadczenia z funduszu alimentacyjnego na następny okres świadczeniowy, wniosła do sprawy nowe okoliczności, w świetle których od dnia [...] marca 2011 r. sytuacja skarżącej uległa zmianie i w konsekwencji od tego dnia skarżąca nie spełniała ustawowo określonych warunków do świadczenia, a świadczenia były nienależnie pobrane.. W oświadczeniu skarżąca podała, że od dnia [...] marca 2011 r. przebywa w Niemczech, gdzie wykonuje legalną pracę. Stanowisko organu pierwszej instancji zaprezentowane w decyzji z dnia [...] marca 2011 r. pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 1a. ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów dwustronnych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich oraz zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony udzielonego w związku z okolicznością, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694, z późn. zm.1)), d) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z uzyskaniem statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej. W myśl ust. 2 świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobom, o których mowa w ust. 1, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres świadczeniowy, w którym otrzymują świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba że dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Definicję osoby uprawnionej zawiera przepis art. 2 pkt 11, który stanowi, że osoba uprawniona oznacza osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna. Wskazać należy również na przepis art. 15. ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego. Na miejscu będzie również przytoczenie treści przepisu art. 18 ust. 2, w myśl którego jeżeli osoba uprawniona po ukończeniu nauki w szkole została w tym samym roku kalendarzowym przyjęta do szkoły wyższej, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują również za wrzesień. Z treści przytoczonych powyżej przepisów ustawy, w sposób nie budzący wątpliwości, wynika, że osobą uprawnioną do świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest dziecko ( a nie jego przedstawiciel ustawowy). Ta konstatacja prowadzi z kolei do wniosku, że przepis art. 1a w całości dotyczy osoby uprawnionej, a zatem dziecka. Tym samym, wynikający z art. 1a ust. 2 wymóg przebywania na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w okresie świadczeniowym, w którym pobierane jest świadczenie, dotyczy dziecka jako osoby uprawnionej, a nie jego przedstawiciela ustawowego. W konsekwencji, analiza dalszych przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że utrata prawa do świadczenia może nastąpić m.in. w przypadku gdy osoba uprawniona, czyli dziecko, nie przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższych skutków nie pociąga za sobą natomiast fakt nie przebywania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie świadczeniowym przedstawiciela ustawowego dziecka. Brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że nieprzebywanie przedstawiciela ustawowego pociąga za sobą te same skutki, jakie rodzi nieprzebywanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie pobierania świadczenia – dziecka jako osoby uprawnionej do świadczenia. A zatem stanowisko organu nie było prawidłowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w omawianym okresie świadczeniowym osoby uprawnione, czyli D.A. oraz D.A., przebywały na terytorium RP ( patrz pisma – k -51 i k- 52 akt administracyjnych). Również skarżąca w pismach do organu podnosiła, że dzieci pozostają z jej matką w kraju, a jedynie ona pracuje w Niemczech. Tymczasem organ pierwszej instancji, bez przeprowadzenia analizy sprawy dokonał subsumcji stanu faktycznego do normy prawa materialnego, która to subsumpacja okazała się błędna. Według stanowiska organu przebywanie I.A., jako przedstawiciela ustawowego jej dzieci, poza granicami Polski, pociąga skutek w postaci utraty prawa do przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Jak wyżej wywiedziono stanowisko to jest błędne. W tym stanie rzeczy, wobec ustalonych okoliczności sprawy, które legły u podstaw wydania decyzji z dnia [...] marca 2011 r., należy uznać że uchylenie wypłaty świadczenia z dniem [...] marca 2011 r., nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że również wszczęcie postępowania nadzwyczajnego w kierunku uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej o przyznaniu świadczenia, nastąpiło z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Postanowieniem z dnia [...] pażdziernika 2011 r. organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych decyzją z dnia z dnia [...] września 2010r. nr [...]. Podstawę wznowienia postępowania stanowiły przepisy art. 149 § 1 i § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Trzeba przypomnieć, że przepisy Rozdziału 12 kpa dotyczą jedynie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Jest to odrębnie uregulowany tryb, określany jako nadzwyczajny, wzruszenia decyzji. Istotne, że jako jedyny tryb nadzwyczajny dotyczy tylko decyzji, które stały się ostateczne, co wyrażnie wynika z treści art.145 §1 kpa. W Rozdziale 13 natomiast zawarto przepisy regulujące uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji, przy czym tryby te dotyczą zarówno decyzji ostatecznych jak i takich, które tego waloru jeszcze nie uzyskały. Wśród przepisów, zamieszczonych w Rozdziale 13 kpa, ustawodawca zwarł przepis art. 163. Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 163 kpa może nastąpić w oparciu o przesłanki tam wymienione, a zatem powoływanie się na przepisy dotyczące wznowienia postępowania, w tym przypadku, nie było prawidłowe. Mając na uwadze ustalenia dotyczące prawidłowości uchylenia z dniem [...] marca 2011 r. decyzji o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, decyzje administracyjne, będące, jak wyżej podniesiono, prawną konsekwencją tejże decyzji, należało uchylić jako wydane z naruszeniem prawa materialnego, a to art. 23 ust. 1 ustawy. Skoro okoliczność wskazana przez organ nie mogła stanowić podstawy uchylenia przyznanego skarżącej świadczenia, to również decyzje o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o nakazaniu jego zwrotu nie mogły ostać się w obrocie prawnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "a" oraz art. 134 p.p.s.a..Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie III znajduje swoje oparcie w art. 152 p.p.s.a.