II SA/Go 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2011 r. sprawy ze skargi K.F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że postanowienia określone w punkcie I wyroku nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K.F. kwotę 160 zł (sto sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] czerwca 2010 r. K.F. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: PINB) o sprawdzenie zgodności z prawem robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku mieszkalnego w zabudowie zwartej na działce nr [...]. [...] sierpnia 2010 r. PINB przeprowadził oględziny na terenie działki nr [...]. W sporządzonym na tę okoliczność protokole zapisano, że w połowie czerwca 2010 r. właściciele budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie w/w działki – G. i W.L. rozpoczęli w tym budynku roboty budowlane, których stan na dzień przeprowadzania oględzin wygląda następująco: * dokonano rozbiórki ściany kolankowej od strony wiatrołapu, * zdjęto dachówkę i rozebrano drewnianą konstrukcję dachu, * wybudowano ściankę kolankową w miejscu istniejącym na ścianie podłużnej wraz ze ścianką kolankową na wiatrołapie, * dokonano zwieńczenia wieńcem żelbetowym nowo wykonanych ścian kolankowych oraz ścian szczytowych budynku, * wykonano nową konstrukcję dachową z "kafarkiem" nad wiatrołapem, * położono dach z dachówki ceramicznej. Organ ustalił, że powyższe roboty budowlane nie zostały zakończone - nie wykonano elewacji kafarka. G.L. nie przedłożyła także stosowanych dokumentów (zgłoszenia, pozwolenia na budowę) zezwalających na wykonanie realizowanych robót. W takim stanie faktycznych PINB postanowieniem z [...] października 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej: P.b oraz art. 123 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a, wstrzymał prowadzone roboty budowlane polegające na remoncie dachu na budynku mieszkalnym w miejscowości [...] (działka Nr [...]) przez inwestora G. i W.L., nakazał wykonać zabezpieczenie zrealizowanych robót budowlanych na w/w budynku mieszkalnym, zgodnie z przepisami bhp, przed dostępem osób postronnych, oraz pod względem zapewnienia bezpieczeństwa przed zagrożeniem pożarowym, utrzymać zabezpieczenie w należytym stanie technicznym, przestrzegając przepisy bhp, oraz nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przebudowy więźby dachowej z wymianą pokrycia dachowego. Z rozstrzygnięciem powyższym nie zgodziła się K.F. i złożyła na nie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB). W zażaleniu podniosła, że nie jest dla niej zrozumiałym, czy osoba sporządzająca ekspertyzę będzie miała obowiązek zasięgnięcia jej opinii w przedmiotowej sprawie. Stwierdziła jednocześnie, że poddaje w wątpliwość, aby taka sytuacja miała mieć miejsce, gdyż w toku dotychczas wykonanych czynności ani sąsiad, ani Policja, ani PINB nie pytał jej o zdanie. Wskazała, że naruszony został jej budynek oraz ograniczone zostały jej prawa do dysponowania jej własnością na dotychczasowych warunkach. WINB postanowieniem z [...] listopada 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 i art. 144 k.p.a, uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż dokumenty sprawy wskazują, że przedmiotowy budynek wraz z nadbudową tworzą jeden spójny pod względem techniczno-funkcjonalnym obiekt budowlany. Ze względu na powyższe w sprawie dotyczącej doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego, nie mają zastosowania przepisy art. 48 P.b, lecz przepisy art. 50 i 51 P.b. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż organ pierwszej instancji naruszył art. 124 § 1 k.p.a, albowiem jego rozstrzygnięcie nie zawiera bardzo istotnego elementu jakim jest oznaczenie strony - adresata postanowienia. Dalej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 50 ust. 3 P.b, bowiem nie określił terminu w jakim powinna zostać przedłożona ekspertyza, a zgodnie z treścią tego przepisu jest to okres 30-dniowy. Jako przyczynę uchylenia zaskarżonego postanowienia WINB wskazał także to, iż PINB nie ustalił stron postępowania, przyjmując, iż stronami tymi są wyłącznie G. i W.L. oraz K.F., podczas gdy z wypisu z rejestru gruntów wynika, że współwłaścicielami działek nr [...] są inne osoby, które powinny być uznane za strony postępowania i powinny w związku z tym brać udział w czynnościach dowodowych związanych z kontrolą obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wytknął także organowi pierwszej instancji niezgodne z prawem wezwanie do udziału w oględzinach. Chodzi tu o wezwanie do udziału w czynności pod rygorem ukarania grzywną, na podstawie art. 88 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję K.F. przytoczyła treść art. 9 k.p.a i zwróciła się z pytaniem dlaczego w niniejszej sprawie nie bierze się pod uwagę jej interesu jako strony. Wyjaśniła, że sporny budynek został nadbudowany od strony podwórka o ok. 50 cm ze spadem w stronę drogi na długości 13,5m. Wskazała, że przed nadbudową woda schodziła w dwie strony na długości 12,7m. Po intensywnych opadach śniegu zalegający śnieg zacznie topnieć i ponownie przymarzać, co będzie powodować rozsadzanie blachy na złączach, a w konsekwencji woda będzie zalewać ściany jej mieszkania. Zaznaczyła przy tym, że kiedy będzie musiała remontować dach, to również będzie musiała nadbudować budynek, co wiąże się z dodatkowymi kosztami. Odpowiadając na skargę WINB wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie 16 lutego 2011 r. skarżąca wskazała, że w okresie poświątecznym w związku z roztopami nastąpiły zniszczenia w jej obiekcie na skutek zalewania ścian. Na dowód powyższego przedłożyła dwa zdjęcia. Pełnomocnik skarżącej podał natomiast, że roboty budowlane przeprowadzone były nieprawidłowo. Woda z rynien wylewa się i zalewa ściany budynku mieszkalnego skarżącej. Uczestnik postępowania W.L. wskazał, że okazane zdjęcia wskazują na zniszczenia nie wynikające z zalania przez wodę płynącą z wybudowanej przez niego instalacji odprowadzającej, a przez drugą rynnę. Pełnomocnik skarżącej okazał dokumentację fotograficzną pokazującą, iż uczestnik postępowania W.L. podniósł o około pół metra swój dach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona choć z innych powodów niż w niej podniesiono. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w pierwszej kolejności należy wskazać, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to konieczność dokonania przez sąd oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony. Dokonując takiej oceny sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego wbrew dyspozycji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. PINB bowiem bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego potraktował wykonane w budynku roboty budowlane jako remont dachu i zastosował art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b, podczas gdy w aktach niniejszej sprawy brak jest ustaleń organu co do stanu faktycznego istniejącego w dacie rozpoczęcia prac. Innymi słowy nie wiadomo jak wyglądał budynek przed rozpoczęciem prac budowlanych. Nie wiadomo, czy nie podniesiono ścian kolankowych, czy nie zmieniła się kubatura budynku, jego wysokość, czy nastąpiła zmiana parametrów technicznych i użytkowych, czy zmieniła się konstrukcja dachu np. z jednospadowej na dwuspadową. Ze zdjęć załączonych do akt administracyjnych sprawy wynika, że prace budowlane nie polegały wyłącznie na wymianie więźby dachowej i pokrycia. Także sama skarżąca w skardze podaje, że budynek od strony podwórka został podniesiony o około 50cm. Okoliczności te nie zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przez organ pierwszej instancji. Wskazać należy, że jeżeli zmiana konstrukcji zadaszenia istniejącego budynku spowoduje zmianę wysokości, albo tylko kubatury, to nie można wykonanych robót traktować jako remont dachu w rozumieniu art. 3 pkt 8 P.b (a więc wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego), co w przypadku jego realizacji bez pozwolenia lub zgłoszenia -uzasadniałoby prowadzenie postępowania w trybie art. 51 P.b. Powyższe uzasadnia natomiast zakwalifikowanie wykonanych robót jako nadbudowy obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 P.b) i wymaga w związku z tym zastosowania art. 48 P.b. W przypadku jednak rozbudowy istniejącego budynku w ten sposób, że stanowi ona integralną część budynku dotychczasowego i połączona jest z nim na trwałe, a rozbiórka dobudowy nie jest możliwa bez rozbiórki całego obiektu lub przynajmniej jego znacznej części, brak jest podstaw do zastosowania restrykcyjnej normy art. 48 P.b. Jest to inny przypadek, o jakim mowa w art. 50 ust. 1, umożliwiający uruchomienie trybu postępowania na podstawie art. 51 P.b (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.01.2008 r., II OSK 1927/2006 - orzeczenia.nsa.gov.pl). WINB w decyzji kasacyjnej przyjął wprawdzie, że przedmiotowy budynek wraz z nadbudową tworzą jeden spójny pod względem techniczno-funkcjonalnym obiekt budowlany, zatem w sprawie doprowadzenia do zgodności z prawem samowolnej nadbudowy budynku, nie mają zastosowania przepisy art. 48 P.b lecz przepisy art. 50 i 51 P.b, jednak okoliczność ta nie została w sprawie wyjaśniona w sposób dostateczny. Jedyny bowiem dokument potwierdzający zakres wykonanych robót, tj. protokół z oględzin obiektu, przeprowadzonych [...] sierpnia 2010 r., nie pozwala w ocenie sądu na jednoznaczne stwierdzenie, że wykonane roboty budowlane spowodowały trwałe połączenie nadbudowy z budynkiem. Skoro tak to stanowisko WINB w tym zakresie jest przedwczesne, a przynajmniej nieuzasadnione w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ nadzoru budowlanego nie może poprzestać na stwierdzeniu, że "dokumenty sprawy wskazują, że przedmiotowy budynek wraz z nadbudową tworzą jeden, spójny pod względem techniczno-funkcjonalnym obiekt budowlany". Konieczne jest precyzyjne opisanie faktów które to stwierdzenie potwierdzają. Niezbędne jest też wyjaśnienie podstawy oceny organu odwoławczego, że nastąpiło trwałe połączenie nadbudowy z budynkiem. Każde rozstrzygniecie organu nadzoru budowlanego adresowane do osoby fizycznej nie mającej wiedzy budowlanej powinno w sposób przekonywujący zawierać ustalenia i wypływające z nich wnioski. Ponieważ zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji nie spełniają tych wymogów a więc naruszają art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, podlegają uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. Zasadne jest natomiast stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie konieczne jest ustalenie stron postępowania, na podstawie np. aktualnych wypisów z rejestru gruntów. Ponownie rozpoznając sprawę należy wyjaśnić i rozważyć okoliczności omówione szczegółowo powyżej i stosownie do poczynionych ustaleń, mając na względzie poczynione wyżej wskazania prawne, rozstrzygnąć sprawę. O wykonalności rozstrzygnięć organów obu instancji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie kosztów znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty dojazdu na rozprawę w wysokości 60 zł.