II SA/Go 914/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędzia WSA Grażyna Staniszewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. K.W. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na obowiązkowe ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za osoby ubezpieczone za miesiąc marzec, kwiecień i maj 2020 r., podając jako prowadzoną przeważającą działalność wg PKD 4211. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] – działając na podstawie art. 31zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa o COVID-19) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.) – Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wnioskodawcy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W uzasadnieniu decyzji organ w pierwszej kolejności powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Organ wskazał, że na koncie płatnika PPHU K. brak dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. na dzień [...] czerwca 2020 r., w związku z czym organ uznał za zasadne negatywnie rozpatrzeć złożony wniosek o zwolnienie z opłacania składek za maj 2020 r. K.W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że deklaracja za miesiąc maj 2020 r. została sporządzona w systemie PŁATNIK już [...] czerwca 2020 r. i wtedy też ją wysłano. Podkreślił, że z niewiadomych przyczyn technicznych deklaracja ta nie została ujęta jako wysłana i po zauważeniu tego faktu wysłano ją skutecznie dnia 2 lipca 2020 r. Ponadto wnioskodawca wskazał, że poprzednie deklaracje były wysyłane terminowo i często z dużym wyprzedzeniem. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy o COVID-19 utrzymał w mocy własną decyzję z 6 sierpnia 2020 r. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19 oraz art. 47 ust. 2a u.s.u.s. i wyjaśnił, że K.W., jako płatnik składek, powinien złożyć deklarację oraz raporty imienne za dany miesiąc nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca, czyli do 15 czerwca 2020 r. i nie jest wyłączony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowych lub innych raportów miesięcznych. Wskazał też, że terminem ustawowym do złożenia deklaracji był 30 czerwca 2020 r. w ramach tzw. ustawy o "tarczy antykryzysowej". Organ ustalił, że deklaracje za maj 2020 r. zostały przesłane przez skarżącego 2 lipca 2020 r., czyli po ustawowym terminie. K.W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję ZUS, wskazując, że z woli ustawodawcy został pozbawiony możliwości wysyłania deklaracji za pośrednictwem Poczty Polskiej i zmuszony do korzystania z systemu PŁATNIK celem "usprawnienia komunikacji pomiędzy ZUS a płatnikiem". Jednym z elementów tego usprawnienia jest posiadanie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych wglądu do systemu i bardzo łatwa możliwość sprawdzenia, kiedy sporna deklaracja została sporządzona. Wskazał, że z systemem PŁATNIK często są problemy techniczne, a ich konsekwencje zawsze ponosi płatnik. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie zgodnie z przytoczonymi wyżej zasadami doprowadziła do uznania, że skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, przeprowadzonej w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a., pozostawała decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2020 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. odmawiającą przyznania K.W. prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, zgodnie z którym warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Wskazał również na treść art. 47 ust. 2a, w myśl którego osoby prowadzące pozarolniczą działalność, opłacające składki wyłącznie za siebie lub osoby z nimi współpracujące, są zwolnione z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych za kolejny miesiąc, jeżeli w ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej lub imiennym raporcie miesięcznym zadeklarowały do podstawy wymiaru składek: 1) na ubezpieczenia społeczne – kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru składek dla osób prowadzących pozarolniczą działalność, obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, zaś w przypadku osób, o których mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców - obowiązującej osoby z nimi współpracujące, z zastrzeżeniem ust. 2g; 2) na ubezpieczenie zdrowotne - kwotę w wysokości najniższej podstawy wymiaru określonej w art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1373 ze zm.), obowiązującej je i osoby z nimi współpracujące, i nie nastąpiła żadna zmiana w stosunku do miesiąca poprzedniego, z zastrzeżeniem ust. 2c. W ocenie Sądu, bezsporna w niniejszej sprawie była okoliczność, że w świetle art. 47 ust. 2a u.s.u.s. skarżący K.W. nie był zwolniony z obowiązku złożenia deklaracji. Wątpliwa natomiast pozostaje kwestia, czy rzeczywiście deklaracja za maj 2020 r. została złożona przez skarżącego w wymaganym przez ustawę terminie. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że na mocy art. 180 k.p.a. oraz art. 123 u.s.u.s., w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien zatem prowadzić postępowanie z zachowaniem wszystkich zasad i wymogów przewidzianych w przywołanej ustawie proceduralnej. Dotyczy to w szczególności konieczności zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i wszechstronnego rozpatrzenia go oraz ustalenia na jego podstawie niespornego stanu faktycznego sprawy. Organ ma więc obowiązek z urzędu lub na wniosek strony podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Należy zauważyć, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podkreślił, że deklaracja za maj 2020 r. została sporządzona w systemie PŁATNIK już [...] czerwca 2020 r. i wtedy też została wysłana do organu, natomiast z niewiadomych skarżącemu przyczyn technicznych nie została ujęta przez system jako wysłana. Skarżący wskazał też, że wysłał skutecznie deklarację w dniu 2 lipca 2020 r. Z powyższego nie wynika zatem jednoznacznie, czy sporna deklaracja została faktycznie do organu wysłana dnia 4 czerwca 2020 r., czy też dopiero w dniu 2 lipca 2020 r. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, że okoliczność nieotrzymania deklaracji została dogłębnie przez ZUS wyjaśniona. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w sytuacji, gdy powstają wątpliwości co do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, organ powinien wezwać stronę do przedłożenia stosownych dokumentów lub innych dowodów na poparcie prezentowanego przez nią stanowiska. W niniejszej sprawie organ powinien zatem wezwać skarżącego do przedłożenia dokumentu potwierdzającego wysłanie przez niego spornej deklaracji do ZUS w terminie ustawowym. Dodać również należy, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zachować zasadę wynikającą z art. 10 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 k.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok WSA w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19). Z akt sprawy nie wynika, jakoby przed wydaniem decyzji rozstrzygającej wniosek skarżącego, otrzymał on od organu informację o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 6 kwietnia 2020 r., a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę przed upływem ustawowego terminu przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien dokładnie wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy wpłynął do niego komplet dokumentów od skarżącego, a także czy poinformował skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W świetle powyższych okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości. ----------------------- # 2