II SA/Go 915/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2020 r. L.W. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za miesiące marzec, kwiecień i maj 2020 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], ZUS na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, ze. zm. – dalej jako: ustawa COVID-19) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, - dalej jako: u.s.u.s.), odmówił L.W. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 31 zq ust. 3 ustawy COVID-19 i wskazał, że warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Organ zaznaczył, że na koncie wnioskodawcy do dnia 30 czerwca 2020 r. nie wpłynął dokument rozliczeniowy skarżącego za miesiąc maj 2020 r., w związku z powyższym stronie nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za miesiąc maj 2020 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. L.W. wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy i podniósł, iż decyzja jest dla niego krzywdząca i niezgodna z interesem przedsiębiorcy określonym w ustawie COVID-19. Wyjaśnił, że przedmiotowa deklaracja została przekazana dopiero w dniu 15 lipca 2020 r., w związku z trwającą pandemią i problemami informatycznymi (,,zapchany" system przesyłowy). Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2020 r., nr [...], ZUS na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako: k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 ustawy COVID-19, utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za maj 2020 r. W uzasadnieniu organ wywiódł, iż art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID nakłada na płatnika składek obowiązek złożenia deklaracji rozliczeniowej w odpowiednim terminie, chyba że płatnik jest z tego obowiązku zwolniony. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, iż wnioskodawca powinien złożyć deklarację za dany miesiąc nie później niż do 15 dnia następnego miesiąca. Deklaracja za miesiąc maj 2020 r. została złożona po terminie, tzn. w dniu 15 lipca 2020 r. Ustawowym terminem do złożenia w/w dokumentów był 30 czerwca 2020 r. w ramach tzw. "tarczy antykryzysowej", przy czym ów ustawowy termin nie został przez wnioskodawcę zachowany. Pismem z dnia [...] października 2020 r. L.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: - art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w postaci kierowanej do organu korespondencji w formie elektronicznej oraz braku reakcji na złożone dokumenty w zewnętrznej skrzynce odbiorczej w formie papierowej – nierozpatrzenie wniosków, - art. 46 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak możliwości potwierdzenia pism organowi w formie papierowej, - art. 57 k.p.a., bowiem przepis ten nie przewiduje sytuacji zachowania terminu do złożenia pisma w skrzynce wystawionej przez organ poza miejscem jego urzędowania bez możliwości monitorowania doręczeń. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie 1 tego aktu, poprzez niezastosowanie się organu do zasady prawidłowej (poprawnej) legislacji zdekodowanej przez Trybunał Konstytucyjny z zasady demokratycznego państwa prawnego. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona wywiodła, iż zaskarżone rozstrzygnięcie narusza zasady, jakimi kierował się ustawodawca wydając ustawę COVID-19, która w swoim założeniu miała pomóc przedsiębiorcom w przetrwaniu okresu pandemii. Skarżący podniósł, iż nie miał wiedzy, że system stworzony przez ZUS jest niedoskonały i nastąpi jego ,,przeładowanie". Była to sytuacja szczególna, wydano szereg nowych ustaw i rozporządzeń. Dodał, że do określonego w ustawie COVID-19 terminu nie zastosowano sformułowania, iż jest to termin zawity, zatem błędne jest twierdzenie organu, iż data 30 czerwca 2020 r. jest definitywnym, granicznym terminem do określonej czynności i jej przekroczenie skutkuje wygaśnięciem przysługujących podmiotowi uprawnień. Skarżący podkreślił, że nie ma możliwości udowodnienia, że dokumenty w formie papierowej wrzucone do skrzynki zewnętrznej ZUS zostały złożone w terminie, ponieważ ww. ustawa nie przewiduje poświadczenia ich odbioru, nadto termin do złożenia deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. został przekroczony nieznacznie. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała decyzja z dnia [...] września 2020 r. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2020 r. w zakresie odmowy skarżącemu prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za maj 2020 r. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej jako ustawa COVID-19). Przepisy art. 31zq ust. 1-4 ustawy COVID-19 określają obowiązek składania deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych przez płatników składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zgodnie z art. 31zq ust. 3 ustawy COVID-19 warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. W badanej sprawie organ przyjął, że skarżący nie był zwolniony z obowiązku składania deklaracji rozliczeniowej za maj 2020 r. Okolicznością bezsporną pozostaje, iż deklaracja za maj 2020 r. została przez skarżącego złożona po terminie, tj. 15 lipca 2020 r. W tym miejscu wyjaśnić należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; aktualnie: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.; dalej jako u.s.u.s.), mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). W myśl zasady informowania wyrażonej w art. 9 k.p.a. obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Powinny czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Z kolei w myśl z art. 79a § 1 k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., zaś jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów, nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący, przed wydaniem decyzji rozstrzygającej jego wniosek, nie otrzymał od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów rozliczeniowych za maj 2020 r. Termin do złożenia dokumentów upływał 30 czerwca 2020 r. Z akt sprawy nie wynika również, by Zakład Ubezpieczeń Społecznych po złożeniu wniosku, co miało miejsce w dniu 9 kwietnia 2020 r. (data wpływu do organu), a przed 30 czerwca 2020 r. zakomunikował płatnikowi, że wniosek rodzi obowiązek złożenia dokumentów w terminie do 30 czerwca 2020 r. i od tego zależne jest przedmiotowe zwolnienie. Z akt nie wynika więc, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ wyjaśnił stronie przesłanki, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, ewentualne trudności w realizacji obowiązków zarówno przez obywateli, jak i organ w okresie epidemii nie mogą obciążać jedynie strony postępowania, jednocześnie usprawiedliwiając zaniechania organu. Ponadto przepis art. 77 § 4 k.p.a. również zobowiązywał Zakład Ubezpieczeń Społecznych do zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a które nie wymagają dowodu. Jeżeli więc Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie posiadanych dokumentów ubezpieczeniowych miał wiedzę, że strona nie złożyła wymaganej deklaracji rozliczeniowej, a nie jest zwolniona z obowiązku jej składania, powinien był zakomunikować to stronie przed upływem ustawowego terminu określonego przepisem art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19, tj. przed 30 czerwca 2020 r. Wykonanie przez organ powyższych obowiązków było o tyle istotne, że gdyby nastąpiło jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., skarżący miałby szansę w ustawowym terminie przedstawić wymaganą dokumentację rozliczeniową. Dodać należy, że jeżeli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 k.p.a. i wytycznych płynących z art. 79a § 1 k.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 k.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 k.p.a. zobowiązany jest utrwalić w aktach sprawy w drodze adnotacji przyczyny takiego odstąpienia. Takiej adnotacji w aktach brak. Zatem naruszenie przez organ przepisów art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 77 § 4 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ powinien wyjaśnić, czy przed 30 czerwca 2020 r., a jeśli tak to w jakiej formie i kiedy wpłynął do niego komplet dokumentów od skarżącego, a także czy poinformował skarżącego o skutkach niezłożenia do 30 czerwca 2020 r. wymaganej dokumentacji rozliczeniowej za maj 2020 r. Ustalenia w tym zakresie powinny znaleźć potwierdzenie w uzupełnionym materiale. W sytuacji stwierdzenia, że strony nie zawiadomiono o powyższym, organ biorąc pod uwagę cel przedmiotowego zwolnienia (zniwelowanie skutków kryzysu gospodarczego) powinien również rozważyć zastosowanie instytucji przewidzianej w obowiązujących od 16 grudnia 2020 r. przepisach art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o COVID (zmiana: Dz. U. z 2020 r., poz. 2255). Nakazują one, by w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, organ administracji publicznej zawiadomił stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu tym organ wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Z treści tego przepisu wynika, że dotyczy on sytuacji, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki, a zatem także terminów materialnoprawnych, jak termin określony w art. 31zq ust. 3 ustawy o COVID-19. Powołane przepisy weszły w życie co prawda już po wydaniu zaskarżonej decyzji (od 16 grudnia 2020 r.), lecz obejmują zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii ogłoszono od 20 marca 2020 r. (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii Dz. U. poz. 491). Omawiana regulacja niejako koryguje nowelizację ustawy o COVID-19 dokonaną ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875), w wyniku której m.in. uchylono przepis art. 15zzr ustawy o COVID-19 obowiązujący od 31 marca 2020 r. i przewidujący w ust. 1 pkt 2, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z przedstawionych względów, z uwagi na stwierdzone naruszenie wskazanych powyżej przepisów k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). ----------------------- # 2