II SA/Go 916/11

Dnia 15 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2012 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii z akt sprawy p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M.Ł., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych, wypłaconych stronie na dzieci A.Ł., P.Ł. oraz J.Ł. w okresie od [...] lutego 2007 r. do [...] sierpnia 2007 r. w łącznej kwocie 2912 zł za świadczenia nienależnie pobrane oraz wezwania strony do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. Decyzję doręczoną na podany przez M.Ł. adres odebrał dnia 9 września 2011 r. jej małżonek W.Ł.. Przesłanym Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu faksem z dnia [...] września 2011 r. M.Ł. zwróciła się "o przesłanie kopii dokumentów sprawy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz przywrócenie terminu do odwołania". Podała, że dokumenty te otrzymał jej mąż w Polsce i wysłał na adres skarżącej w Oxfordzie. Mija już drugi tydzień, a skarżąca tych dokumentów nie otrzymała i obawia się, że list mógł zaginąć, a nie ma czasu na poszukiwania w drodze reklamacji, gdyż termin do wniesienia odwołania ucieka. Skarżąca chcąc wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wie, do czego ma się ustosunkować nie mając w rękach postanowienia SKO. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało stronę, iż jej wniosek o ponowne przesłanie decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Pismo to zawierało również informację na temat art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulującego sposób doręczania zastępczego pism w postępowaniu administracyjnym, a także wskazanie, że odebranie decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2011 r. przez małżonka M.Ł. należy uznać za skuteczne doręczenie tej decyzji, zaś okoliczność, że osoba, której doręczono pismo za pokwitowaniem, nie oddała pisma adresatowi, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia. Na powyższe pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011r. nr [...] M.Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, określając je jako postanowienie. W skardze zakwestionowała zasadność i zgodność z prawem decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] oraz prawidłowość odmowy nadesłania kopii tej decyzji. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o odrzucenie zarówno skargi na decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. jako wniesionej po upływie terminu 30 dni od daty jej doręczenia, jak i skargi na pismo z dnia [...] października 2011 r. z uwagi na to, iż zdaniem Kolegium nie mieści się ono w katalogu aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odpowiadając na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi, pismem z dnia [...] lutego 2012 r. M.Ł. podała, iż jej skarga datowana na [...] listopada 2011 r. została wniesiona zarówno na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], jak i pismo tego organu z dnia [...] października 2011 r. nr [...]. Zarządzeniem z dnia 8 marca 2012 r. skargi M.Ł. zostały rozdzielone w ten sposób, że przedmiot rozpoznania w niniejszej sprawie stanowi pismo (postanowienie) Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii z akt sprawy, zaś skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza wymogów jej dopuszczalności, wyrażonych w art. 52-54 oraz art. 57 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do treści art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 74 § 2 k.p.a.). Okoliczności faktyczne, w jakich Samorządowe Kolegium Odwoławcze wystosowało do M.Ł. pismo z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie wydania z akt sprawy kopii decyzji, odpowiadają hipotezie normy wyrażonej w art. 74 § 2 k.p.a. Pismo to zawiera nadto elementy takie jak: oznaczenie organu, datę wydania, oznaczenie strony, do której zostało skierowane, rozstrzygnięcie (wyrażone w ostatnich dwóch wersach, w zdaniu: "Wobec powyższego wniosek strony o ponowne przesłanie decyzji [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie zasługuje na uwzględnienie.") oraz podpisy osób upoważnionych do wydania rozstrzygnięcia w imieniu tego organu. Tym samym pismo to spełnia minimum wymogów wynikających z art. 124 § 1 k.p.a., pozwalających uznać je za postanowienie o odmowie wydania kopii dokumentów z akt sprawy, wydane na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. W świetle ostatniego z powołanych przepisów na tego rodzaju postanowienie stronie przysługuje zażalenie, zaś stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższe oznacza, że na tego rodzaju postanowienie organu administracji publicznej – co do zasady – przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jednakże aby skarga taka została skutecznie wniesiona, strona musi dopełnić wszystkich wymogów jej dopuszczalności wynikających z art. 52-54 oraz art. 57 p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie z dnia [...] października 2011 r. nr [...] zostało wydane w pierwszej instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W polskim systemie prawnym samorządowe kolegia odwoławcze nie mają nad sobą organów wyższego stopnia. W tego rodzaju sytuacji, stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., stronie nie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który składa się do organu wydającego postanowienie, w tym przypadku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Przed wniesieniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. skarżąca powinna skorzystać z przysługującego jej środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji i złożyć do tego organu, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezłożenie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy należy uznać za niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 p.p.s.a. Jest to jedna z przyczyn niedopuszczalności skargi, o jakiej mowa w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków, wyd. Zakamycze 2005, s. 158). Wprawdzie zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierało stosownie do treści art. 124 § 1 k.p.a. pouczenia o sposobie i trybie wniesienia środka zaskarżenia, jednakże okoliczność ta nie może skutkować uznaniem skargi za wniesioną z zachowaniem wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na brak tego pouczenia skarżąca może rozważyć złożenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2011 r. nr [...] wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka prawnego. Czynności tych należy dokonać w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, co wynika z art. 58 § 2 k.p.a. W razie dokonania tych czynności Kolegium będzie obowiązane ocenić w pierwszej kolejności, czy w okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy było zawinione przez stronę, a następnie czy omawiany środek zaskarżenia zasługuje na uwzględnienie. Dopiero ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez Kolegium otworzy stronie drogę do skutecznego wniesienia skargi na ewentualne postanowienie w przedmiocie odmowy wydania kopii dokumentów z akt sprawy. W świetle powyższych okoliczności sprawa niniejsza nie mogła zostać rozpoznana przez Sąd co do istoty, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skargę należało odrzucić.