II SA/Go 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Powiatu z dnia 19 października 2010 r., nr L/258/10 w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania należności pieniężnych jednostki samorządu terytorialnego i jednostek organizacyjnych Powiatu, udzielenia ulg w spłacaniu należności oraz wskazania organów do tego upoważnionych I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. 19 października 2010 r. Rada Powiatu, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p) w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej: u.f.p), podjęła uchwałę Nr L/258/10 w sprawie: szczegółowych zasad i trybu umarzania należności pieniężnych jednostki samorządu terytorialnego i jednostek organizacyjnych Powiatu udzielenia ulg w spłacaniu należności oraz wskazania organów do tego upoważnionych. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 17 grudnia 2010 r. (Dz.Urz., nr 116, poz. 1886) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Pismem z [...] grudnia 2013 r. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na ww. uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił: - sprzeczność z art. 7 i art. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 59 u.f.p, polegającą na nie wyczerpaniu przedmiotowego zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zaniechanie określenia w uchwale warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, a nadto: - § 1 i § 2 uchwały sprzeczność z art. 59 ust. 2 u.f.p, polegającą na objęciu przepisami uchwały wszystkich należności pieniężnych, a nie tylko tych, które mają charakter cywilnoprawny, - § 3 ust. 1 uchwały sprzeczność z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 59 ust. 2 u.f.p, polegającą na określeniu katalogu ulg, które stosować może organ j.s.t oraz zmodyfikowaniu ustawowych przesłanek prawnych uprawniających do udzielenia ulgi, - § 4 uchwały sprzeczność z art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 59 ust. 2 u.f.p, polegającą na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie nowej postaci ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych. Uzasadniając skargę Prokurator wskazał, że w art. 59 ust. 1 i 2 u.f.p ustawodawca nałożył na Radę Powiatu obowiązek wydania aktu prawnego (o czym stanowi zwrot "organ stanowiący określi"), w którym uregulowane muszą zostać trzy grupy zagadnień: - szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w art. 59 ust. 1 u.f.p, - warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, - wskazanie organu lub osoby, które będą uprawnione do udzielania tych ulg. Skarżący wskazał, że te trzy kategorie tematyczne stanowią granice umocowania prawodawczego organu stanowiącego powiatu, które to granice organ zobligowany jest przestrzegać, zgodnie z nakazem wypływającym z art. 94 Konstytucji. Nadto organ stanowiący zobowiązany jest wyczerpać tematykę przewidzianą przepisem kompetencyjnym, a więc uregulować te zagadnienia, które z woli ustawodawcy powinny być rozstrzygnięte na płaszczyźnie prawodawstwa lokalnego. Zdaniem skarżącego lektura skarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Powiatu nie osiągnęła minimum prawodawczego przewidzianego w art. 59 ust. 2 u.f.p. W uchwalonym akcie prawnym nie określono bowiem warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Tego typu uchybienie powinno być traktowane w kategorii istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że § 1 uchwały zbyt szeroko określa zakres jej normowania, wskazując, że uchwała określa zasady umarzania, odraczania terminu płatności oraz rozkładania na raty "należności pieniężnych". Tymczasem w świetle delegacji zawartej w art. 59 ust. 2 u.f.p lok lakalny prawodawca uprawniony był do określenia zasad umarzania, odraczania lub rozkładania na raty, nie jakichkolwiek należności pieniężnych przypadających j.s.t, ale tylko takich, które mają charakter "cywilnoprawny". Zakres nazwy "należność pieniężna" nie występuje wszak w relacji zamienności z zakresem nazwy "należność pieniężna mająca charakter cywilnoprawny", a w relacji nadrzędności. Brak doprecyzowania w uchwale, iż dotyczy ona wyłącznie należności mających charakter cywilnoprawny sprawiło, że skarżoną uchwałą objęto wszystkie należności j.s.t, a więc również te, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a mające np. charakter publicznoprawny. Skarżący wskazał, że powyższe uchybienie stanowi zapewne efekt zwykłego przeoczenia, tudzież swoistego skrótu myślowego, nie mniej nie zmienia to faktu, iż tak skonstruowany przepis statuuje normę prawną o zbyt szerokim (względem delegacji ustawowej) zakresie zastosowania. Tożsamym mankamentem, jak wskazał skarżący, dotknięty jest § 2 skarżonej uchwały (gdzie posłużono się jeszcze szerszym zwrotem "należności"). Zasadnicze zastrzeżenia budzi jednak inny aspekt tego przepisu. Zwrócić wypada uwagę, iż § 2 uchwały stanowi w istocie powielenie art. 56 ust. 1 i 2 u.f.p. Z uwagi jednak na fakt, iż Rada wzbogaciła go o przesłanki udzielenia ulg, doprowadziło to do pewnego braku logiki, w niektórych jego zapisach. Mowa tu o § 2 ust. 1 pkt 5, który po rekonstrukcji brzmi następująco: "Należności mogą być umorzone w całości wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny". Trudno tego typu przepis uchwalony przez Radę uznać za czyniący wymogowi przyzwoitej legislacji wypływającym z art. 2 Konstytucji. Skarżący wskazał, że lektura przepisu §3 ust. 1 uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący określił w nim postaci stosowanych ulg, wskazując, iż może być to: umorzenie w części, odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Rzecz jednak w tym, że katalog możliwych form stosowanych ulg został określony wprost przez samego ustawodawcę w art. 59 ust. 1 u.f.p. To z tego przepisu, a nie z uchwały wynika rodzaj ulg, jakie może zastosować organ j.s.t. Delegacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.f.p uprawnia zaś nie do określania form, jakie przybierać mogą ulgi, ale do określenia zasad na jakich ulgi te mogą być stosowane. Innymi słowy to ustawodawca przesądził, iż ulgi w spłacie należności cywilnoprawnych mogą przybierać postać umorzenia, odroczenia albo rozłożenia na raty. Rolą lokalnego prawodawcy jest jedynie określenie reguł w oparciu o które poszczególne postaci ulg będą mogły być stosowane. Ważką wskazówką interpretacyjną przemawiającą za powyższą tezą jest brzmienie art. 59 ust. 2 u.f.p w którym mowa wprost o tym, że organ stanowiący powinien określić zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1. W omawianym § 3 ust. 1 uchwały Rada wkroczyła zatem w kompetencje ustawodawcy. Nadto zaś w § 3 ust. 1 pkt 3 określiła inne niż ustawowe przesłanki udzielenia ulgi. W przywołanym przepisie wskazano bowiem, iż zastosowane ulgi w postaci rozłożenia na raty jest możliwe tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnione interesem jednostki. Zdaniem skarżącego tego typu regulacja pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 59 ust. 1 u.f.p, w którym wprost przesądzono, iż jedynymi przesłankami zastosowania którejkolwiek z postaci ulg w spłacie należności (w tym tej polegającej na rozłożeniu na raty) jest "ważny interes dłużnika" lub "interes publiczny". Organ stanowiący określił zaś nowe, odmienne od ustawowych kryteria zastosowania ulgi (analogiczny zapis zakwestionowany został również w wyroku WSA w Olsztynie I SA/Ol 126/12). Za sprzeczny z prawem Prokurator uznał również § 4 uchwały, zgodnie z którym "W przypadku braku możliwości zaspokojenia należności w formie pieniężnej należność może być, na wniosek dłużnika, zamieniona na świadczenie rzeczowe lub usługi, odpowiadające wartości należności. Postanowienia § 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio. Ponadto należy brać pod uwagę realną wartość świadczeń rzeczowych i usług oraz ich przydatność dla Powiatu". Zdaniem skarżącego w cytowanym uregulowaniu organ stanowiący ustanowił nieznaną ustawie formę ulgi, polegającą na zamianie należności pieniężnej na świadczenie rzeczowe lub usługę. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.f.p organ j.s.t może: umorzyć, odroczyć termin płatności lub rozłożyć należności na raty. Forma ulgi zaproponowana przez Radę w § 4 uchwały nie tylko zatem stanowi konstrukcję w ogóle obcą u.f.p, ale nadto sam fakt jej wprowadzenia wykracza poza granice kompetencji prawodawczej przewidzianej art. 59 ust. 2 u.f.p. Odpowiadając na skargę Powiat wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi, Powiat uznał za bezzasadny zarzut sprzeczności § 1 i 2 zaskarżonej uchwały z art. 59 ust. 2 u.f.p., polegającej na objęciu przepisami uchwały należności innych aniżeli cywilnoprawne. Twierdzenie to zdaniem Powiatu stanowi nadinterpretację, albowiem Rada Powiatu działała w oparciu o wskazany w podstawie prawnej przepis, jednoznacznie precyzujący charakter należności objętych aktem. Wskazanie to zatem zawarte jest już w zapisach ustawy, akcie wyższego rzędu, a co za tym idzie brak jest konieczności jego powielenia w zapisach uchwały. Nie można wywieść, iż podjęta uchwała dotyczy wszystkich należności z uwagi na brzmienie art. 59 u.f.p, dającego dyspozycję radzie do podjęcia aktu w zakresie należności cywilnoprawnych. Ustawodawca określił zatem wprost w odniesieniu do jakich należności rada powiatu może podjąć uchwalę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej P.p.s.a.). Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ona normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo wskazany organ administracji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.f.p, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Zgodnie natomiast z treścią ust. 2 art. 59 u.f.p, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2011 r., nr 270, poz. 1599 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu powiatu wyznaczają przepisy u.s.p. Zgodnie z art. 79 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu powiatu czy gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101 i n.). Przechodząc do oceny zakwestionowanych w skardze przepisów należy wskazać, że sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie sprzeczności uchwały z art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 59 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP). Przepisem zawierającym delegację do wydania zaskarżonej uchwały jest art. 59 ust. 2 u.f.p. Na mocy tego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony został do określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu lub osoby do udzielenia tych ulg. Analiza zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż Rada Powiatu nie określiła warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną. Wskazany wyżej przepis obligował Radę Powiatu do uregulowania w uchwale tych kwestii. Rację ma zatem skarżący, iż Rada Powiatu nie osiągnęła minimum prawodawczego przewidzianego w art. 59 ust. 2 u.f.p. Niewypełnienie przez Radę Powiatu dyspozycji art. 59 ust. 2 u.f.p jest sprzeczne z prawem, w szczególności z ww. przepisami Konstytucji RP jak i przepisem art. 59 ust. 2 u.f.p. Trafnie też Prokurator dostrzega, że w § 1 jak i w § 2 zaskarżonej uchwały zbyt szeroko określono zakres jej normowania. Przepis art. 59 ust. 2 u.f.p jest jednoznaczny i daje organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencje do określenia szczegółowych zasad umarzania, odraczania lub rozkładania na raty należności pieniężnych przypadających jednostce samorządu terytorialnego ale tylko takich które mają charakter cywilnoprawny. Należało zatem w uchwale określić, iż o takie należności właśnie chodzi. Nie jest wystarczającym wskazanie, iż uchwała określa zasady umarzania, odraczania terminu płatności oraz rozkładania na raty "należności pieniężnych" czy jak wynika z treści § 2 zaskarżonej uchwały "należności". Zdaniem Sądu – wobec jednoznacznej treści przepisu prawa materialnego – należało w uchwale precyzyjnie uregulować te kwestie, bowiem w obecnej sytuacji, jak zasadnie wskazał skarżący, brak doprecyzowania w uchwale, iż dotyczy ona należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, powoduje, że uchwała obejmuje wszystkie należności jednostki samorządu terytorialnego, w tym te które mając inny aniżeli cywilnoprawny charakter. Oczywiście Rada Powiatu działała w oparciu o wskazany w podstawie prawnej przepis, jednoznacznie precyzujący charakter należności objętych aktem. Nie zwalniało to jednak, zdaniem Sądu, organu stanowiącego powiatu od określenia w uchwale, jakich należności pieniężnych ona dotyczy. W przeciwnym bowiem razie można by przyjąć, jak słusznie wskazał w skardze Prokurator, że uchwała dotyczy należności mających także inny charakter np. publicznoprawny. Rację ma także Prokurator wskazując, iż § 2 zaskarżonej uchwały stanowi powielenie art. 56 ust. 1 i 2 u.f.p. Brak jest jednak pewniej logiki, bowiem § 2 ust. 1 brzmi: "Należności mogą być umorzone w całości wyłącznie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym, gdy zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny". Jak słusznie zauważa skarżący delegacja zawarta w art. 59 ust. 2 u.f.p uprawnia nie do określania form, jakie przybrać mogą ulgi, ale do określenia zasad na jakich ulgi te mogą być stosowane. Tymczasem Rada w zaskarżonej uchwale w jej § 3 ust. 1 stanowiąc, iż na wniosek dłużnika należności: 1) mogą być umarzane w części, 2) mogą zostać odroczone terminy spłaty całości lub części należności, 3) płatność całości lub części może zostać rozłożona na raty gdy jest to uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnione interesem jednostki, powtórzyła zapisy ustawowe lecz nie określiła zasad na jakich ulgi te mogą być stosowane, co stanowi istotne naruszenie prawa. Nadto w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, jak słusznie wskazał Prokurator Rada określiła inne niż ustawowe przesłanki udzielenia ulgi. Za istotne naruszenie prawa uznać należało również wskazanie w § 4 zaskarżonej uchwały nieznanej u.f.p formy ulgi, polegającej na zamianie należności pieniężnej na świadczenie rzeczowe lub usługę. Z tych wszystkich przyczyn, zaskarżonej uchwale należy postawić zarzut, iż istotnie narusza prawo, bowiem nie wykonuje w całości upoważnienia ustawowego określonego w art. 59 ust. 2 u.f.p, a ponadto zawiera regulacje sprzeczne z ustawą. Takie stanowisko skutkuje uznaniem, iż badana uchwała, jako sprzeczna z prawem, jest nieważna w świetle art. 79 ust.1 u.s.p. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku zostało oparte na przepisie art.152 P.p.s.a.