II SA/Go 92/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a : odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Prezydent Miasta, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze tej skarżący, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", wniósł wstrzymanie przez organ administracji publicznej wykonania zaskarżonej decyzji, a na wypadek nieuwzględnienia przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 61 § 1 P.p.s.a., wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania w całości zaskarżonej decyzji przez Sąd. Skarżący podniósł, że wykonanie zaskarżonej decyzji powoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnił, że zaskarżoną decyzja organ administracji publicznej zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę. Na tej podstawie inwestor uprawniony jest do rozpoczęcia budowy. Do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy możliwe jest, iż projektowany pawilon zostanie już wybudowany. W przypadku gdyby ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziło do wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powstałby stan wybudowania obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samo w sobie trudne do odwrócenia skutki. Nadto stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która mogłaby powstać w związku z koniecznością ewentualnego uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że z akt niniejszej sprawy nie wynika by organ administracji publicznej – Wojewoda rozpoznał zawarty w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że wraz z przekazaniem skargi przez ww. organ do tutejszego Sądu zaktualizował się wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji skierowany do Sądu. Zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 61 § 1 P.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, w myśl § 3 ww. przepisu, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane, na podstawie § 2 i 3, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 P.p.s.a.). Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę (art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a.) albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę (art. 61 § 6 pkt 2 P.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że rozstrzygając w oparciu o art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd związany jest zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Są nimi niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody - nie każdej, a jedynie znacznej - oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych od odwrócenia skutków. Poprzez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Aby wniosek mógł być rozpatrzony pozytywnie, strona musi go poprzeć stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Konieczne jest zatem wykazanie we wniosku szczegółowych przyczyn uzasadniających możliwość wystąpienia sytuacji, która spowoduje zajście choćby jednej z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania aktu musi w sposób przekonujący przedstawiać konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 P.p.s.a. Na skarżącym ciąży zatem obowiązek wykazania, że wystąpiła co najmniej jedna z przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a., to jest przedstawienia okoliczności uprawdopodobniających, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje u niego niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudne do odwrócenia skutki (por. postanowienie NSA z dnia 29 kwietnia 2021 r. sygn. akt I GSK 335/21, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że wstrzymanie wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej pozwolenie na budowę należy traktować w sposób wyjątkowy, a oceniając okoliczności powołane we wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji pamiętać trzeba o tym jakie konsekwencje takie wstrzymanie będzie miało dla inwestora. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę poprzez regulację zawartą w art. 35a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którą sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora. Podkreślić przy tym trzeba, że w orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, które można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 6/18). Prowadzenie prac przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję, pomimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego (por. postanowienia NSA z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt II OZ 999/18, i z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OZ 1368/08). Wobec powyższego, aby Sąd mógł stwierdzić, czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na wniosek, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt II OZ 1335/10). W rozpoznawanej sprawie skarżący, domagając się wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podniósł, że na jej podstawie inwestor uprawniony jest do rozpoczęcia budowy, a w przypadku gdyby ponowne rozpoznanie sprawy doprowadziło do wydania ostatecznej decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, powstałby stan wybudowania obiektu bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samo w sobie trudne do odwrócenia skutki. Nadto stanowi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, która mogłaby powstać w związku z koniecznością ewentualnego uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej. Argumenty podniesione przez skarżącego sprowadzają się zatem do uprawdopodobnienia, że ewentualne wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje powstanie znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków po stronie inwestora tj. K. Sp. z o.o. Skarżący nie wskazał natomiast w ogóle, na jakiej podstawie względem niego takie ryzyko występuje. Tym samym nie wykazał aby w sprawie zachodziła realna możliwość zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Przesłanki te bowiem muszą odnosić się do indywidualnej sytuacji wnioskującego a nie pozostałych stron postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 830/21). Na podstawie akt sprawy także brak jest podstaw do przyjęcia by wobec skarżącego zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i 5 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.