II SA/Go 921/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. C. i D. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.C. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego D.W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R Sp. z o.o. Sp. k. (dalej jako inwestor) obejmującego budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Od decyzji tej odwołali się E. C. i D. W. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Wojewoda wskazał, iż Starosta zgodnie w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U.. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej jako p.b.) dokonał sprawdzenia projektu budowlanego z uchwalą Rady Miejskiej Nr III/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla, stwierdzając w tym zakresie zgodność. Jednak w związku z podjęciem w toku postępowania odwoławczego przez Radę Miejską uchwały z dnia 26 kwietnia 2018 r., Nr LI/404/2018 o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w uzasadnieniu której wskazano, że głównym zamysłem organu uchwalającego plan było przeznaczenie terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą (co znajduje potwierdzenie w rysunku planu stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce i co wskazuje na niską intensywność zabudowy), Wojewoda uznał, iż jest to nowa okoliczność, której zaistnienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu wniesionego przez inwestora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 415/18 uchylił decyzję organu odwoławczego, stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. W uzasadnieniu wyroku zobowiązał Wojewodę do poddania ocenie materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia, stwierdzając, iż ostateczna decyzja dotycząca tego jaka jest treść (wykładnia) planu w odniesieniu do konkretnej (indywidulanej) inwestycji należy do organu merytorycznie rozpatrującego sprawę, który zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę. Takiej oceny dokonał Starosta i kontrola tej oceny i zarazem wyrażenie merytorycznego stanowiska w sprawie, tak w odniesieniu do planu, jak i wszystkich innych przesłanek pozwolenia na budowę, należy na tym etapie sprawy do organu drugiej instancji. Sąd dodał, iż uchwała, którą Wojewoda uznał za wyłączną przyczynę uchylenia decyzji stanowi w istocie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a kontrowersyjny zapis w niej zawarty jest tylko fragmentem jej uzasadnienia, który został wyeliminowany, o czym świadczy treść uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 2018 r. Rady Miejskiej nr LIV/425/2018. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, który działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stwierdził zgodność projektu budowlanego z warunkami określonymi w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Nr 111/24/98 z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1cyt. uchwały przedmiotem ustaleń planu są tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego wraz z zasadami podziału tych terenów na działki budowlane oraz o funkcjach mieszkaniowo-rzemieślniczych, oznaczone w rysunku planu odpowiednio symbolami M. i MR. 3. Tereny te mogą być w całości wykorzystane na cele zgodne z ich podstawowym przeznaczeniem lub częściowo dopuszczalnym na zasadach określonych w ustaleniach dla poszczególnych terenów (§2 ust. 3 pkt 1). Zgodnie z § 2 ust. 4 obowiązującymi ustaleniami planu są oznaczenia graficzne w rysunku planu dotyczące linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu oznaczone linią ciągłą, nieprzekraczalne linie zabudowy, podstawowe przeznaczenie terenów oznaczone odpowiednim symbolem, wielkości wymiarowe, korytarze techniczne linii elektroenergetycznych (wykluczenia zabudowy). W § 2 ust. 5 wprowadzono rozwiązania przestrzenne i ustalono: 1) przeznaczenie poszczególnych terenów, linie rozgraniczenia terenów o różnych funkcjach oraz nieprzekraczalne linie zabudowy - zgodnie z oznaczeniem w rysunku planu, 2) maksymalną ochronę istniejącej rzeźby terenu poprzez ograniczenie zmian w jego topografii do niezbędnego minimum wynikającego z uwarunkowań technologicznych, komunikacji i infrastruktury technicznej, 3) wysokość zabudowy: a) do 1,5 kondygnacji - w zabudowie mieszkaniowej w obrębie terenów oznaczonych symbolami M3 (strefa ochronna stacji meteorologicznej), z warunkiem ograniczenia wysokości ścianki kolankowej pod oparcie więźby dachowej do 120 cm ponad strop nad niższą kondygnacją, Zdaniem Wojewody powyższe ustalenia planu, z uwagi na brak odrębnych uregulowań zawartych w uchwale, winny być interpretowane w oparciu o definicje legalne zawarte w p.b., w tym przypadku w zakresie pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego, do którego zalicza również budynek w zabudowie szeregowej (art. 3 ust. 2a). Tym samym organ odwoławczy nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu, jakoby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał na terenie oznaczonym symbolem M2 wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Wojewoda uznał również, iż na uwzględnienie nie zasługuje argument dotyczący wrysowania na rysunku planu w granicach poszczególnych działek budynków, gdyż zgodnie z § 2 ust. 4 uchwały powyższe oznaczenie na rysunku nie jest oznaczeniem obowiązującym, a zatem nie może ono stanowić podstawy do dokonania wykładni treści uchwały. Ponadto Wojewoda dodał, iż powołany przez odwołujących akapit 7 uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 kwietnia 2018 r., w którym wyjaśniono, iż na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla osiedla, przewiduje się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą został usunięty w drodze uchwały Rady Miejskiej z dnia 21 czerwca 2018 r. Nr LIV/404/2018. Wojewoda stwierdził, iż inwestor zaprojektował przedmiotową inwestycję w zakresie odprowadzenia ścieków i wód opadowych, zaopatrzenia w wodę oraz usytuowania budynku na działce, w tym jego wysokości i liczby kondygnacji w sposób zgodny z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Złożył on również prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany został sporządzony przez osoby legitymujące się właściwymi uprawnieniami budowlanymi i jest on kompletny i zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi regulującymi, min. kwestie odległości projektowanych budynków od granic działki oraz innych obiektów budowlanych. Od powyższej decyzji E.C. i D.W. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. 107 § 3 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania opisanych w pkt 2, 3, 4 i 5, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy, gdyż zarzuty dotyczyły istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, co stanowi również naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, co uniemożliwiło poznanie toku rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumienie zasadności przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, 3) art. 138 ust. 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działce ewidencyjnej nr [...]. II. przepisów prawa materialnego: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zamierzenie budowlane jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej nr III/24/98 z dnia 22 grudnia 1998r., podczas gdy planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z przedmiotowym planem zagospodarowania przestrzennego w szczególności w zakresie rodzaju dopuszczalnej zabudowy, ochrony istniejącej rzeźby terenu, odprowadzania wód opadowych, usytuowania dróg i podziału działek, 2) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.w. w zw. z § 210 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z § 7, § 8 ust. 3 pkt 6 i 11 ust. 2 pkt 12 lit. f oraz § 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 grudnia 2015r.w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zamierzenie budowlane Inwestora jest zgodne z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi, podczas gdy planowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, w szczególności w zakresie nieoznaczenia w projekcie budowlanym ścian oddzielenia przeciwpożarowego, wymiarów tarasu, dojazdu do budynku oraz projektowanego miejsca postojowego przed garażem i odległości tarasu budynku nr [...] od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], jak również odmiennego wyjścia instalacji sieci wodociągowej niż w projekcie branżowym, braku analizy porównawczej i wyboru systemu zaopatrzenia w energię, braku wyjaśnienia sposobu posadowienia ław fundamentowych, jak również oznaczenia poziomu posadzek parteru zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, zaprojektowania instalacji kanalizacyjnej w sposób nieuwzględniający ukształtowania terenu inwestycji oraz terenu sąsiedniego, braku wymaganych uzgodnień w zakresie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji zatwierdzającej przedłożony przez inwestora projekt pomimo, iż projekt budowy 12 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, na działce ewidencyjnej nr [...] został opracowany w sposób nieuwzględniający poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektów, uzasadnionych interesów osób trzecich. Skarżący wnieśli o: 1)uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Oceniając czy przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy podporządkował się wskazaniom Sądu i jego ocenie prawnej, podkreślić należy, iż w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18, Sąd wyraźnie wskazał, że organ ten winien dokonać wykładni miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do konkretnej (indywidualnej) inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Dokonana w powyższym zakresie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy wykładnia była w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powierzchowna i niewystarczająca dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Sprowadzała się ona w zasadzie do stwierdzenia, że nie można podzielić stanowiska odwołującej, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na terenie oznaczonym symbolem M2 wyłącznie zabudowę jednorodzinną wolnostojącą. Oczywiście z tym stwierdzeniem należy się zgodzić, ale należy zauważyć, iż nie odnosi się ono do konkretnej (indywidualnej) inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Istotą niniejszej sprawy jest bowiem ustalenie czy z planem jest zgodna konkretna inwestycja – budowa dwunastu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na jednej konkretnej działce o nr ewid. [...]. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, jednym z ograniczeń, związanych z korzystaniem z prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy, jest ograniczenie wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy, a integralną częścią tegoż planu jest stanowiący załącznik do uchwały rysunek planu, przy czym rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą. Z powyższego wynika, że przy wykładni treści planu należy łącznie analizować zarówno tekst uchwały, jaki i załącznik graficzny w postaci rysunku planu. Jest on bowiem integralną częścią planu, a więc stanowi z nim całość, która nie powinna być interpretowana w oderwaniu od niego. W ocenie Sądu takiej całościowej analizy zabrakło w zaskarżonej decyzji. Organ przyjął bowiem, że skoro w treści uchwały nie wprowadzono zakazu wznoszenia domów mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej to nie ma żadnych przeszkód do realizacji przedmiotowej inwestycji i nie ma w tym zakresie żadnych ograniczeń wynikających z rysunku planu, który obowiązuje tylko w zakresie określonym uchwałą. Zdaniem Sądu bez dokonania łącznej analizy treści tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego przyjęcie takiego wniosku było co najmniej przedwczesne. W paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 uchwały wskazano, iż według oznaczenia w rysunku planu ustala się zasadę podziału na działki budowlane oraz zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy. Na rysunku w określonym miejscu działki nr [...] umieszczono orientacyjne kontury zabudowy mieszkaniowej. Te kontury zostały umieszczone od frontu działki, czyli jej przedniej części przylegającej do drogi, z pozostawieniem niezabudowanej tylnej części działki. Z racji tego, że projektowana inwestycja obejmuje aż 12 domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, obejmuje ona znacznie większą część działki nr [...], a jej usytuowanie względem drogi i działek sąsiednich jest zupełnie inne. W tym miejscu należy podkreślić, co ma szczególne znaczenie w realiach przedmiotowej sprawy, że w omawianym planie miejscowym nie określono minimalnych i maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. E.C. wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę powyższej uchwały w tym zakresie. Rada Miejska uchwałą Nr LI/404/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. uznała to wezwanie za bezzasadne wskazując, że "nie było konieczności regulowania kwestii intensywności zabudowy i ujmowania w planie tego wskaźnika, gdyż głównym zamysłem Rady Miejskiej było przeznaczenie niniejszych terenów głównie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, co znajduje potwierdzenie w rysunku planu, stanowiącym integralną część uchwały, wskazującym usytuowanie jednego budynku na jednej działce, co wskazuje na niską intensywność zabudowy." Następnie Rada Miejska uchwałą Nr LIV/425/2018 z dnia 21 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały Nr LI/404/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. usunęła z jej załącznika zapis o wyżej zacytowanej treści. Oczywiście stanowisko Rady zawarte w uchylonym następnie uzasadnieniu uchwały Nr LI/404/2018 z dnia 26 kwietnia 2018 r. nie ma prawnego znaczenia dla dokonania wykładni postanowień planu w rozpoznawanej sprawie jednak trafnie zauważono, iż dla odtworzenia intencji uchwałodawcy, który zaniechał określenia wskaźników intensywności zabudowy konieczne jest dokonania analizy treści uchwały w powiązaniu z rysunkiem planu. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemowo całość. Należy przy tym kierować się dyrektywą, iż organ uchwalający miejscowy plan zagospodarowania postępował racjonalnie, a zatem że odpowiednie zapisy w treści uchwały znajdują odzwierciedlenie w załączonym do niej rysunku. Rysunek ma bowiem charakter pomocniczy i uzupełniający dla tekstu planu a jego zadaniem jest przedstawienie planu w formie graficznej w sposób możliwie zrozumiały i czytelny. Skoro zatem uchwałodawca postanowił w paragrafie 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, że oznaczenia w rysunku planu ustala zasadę zalecanego usytuowania projektowanej zabudowy, to organ winien przeanalizować czy konkretne oznaczenia w rysunku planu konturów zabudowy na działce nr [...] pozwalają na usytuowanie na tej działce 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej. Uchylając się od tej oceny organ nie zrealizował, z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Go 415/18, nie dokonując prawidłowej wykładni planu w odniesieniu do konkretnej (indywidualnej) inwestycji będącej przedmiotem postępowania. Tym samym z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. doszło do rozstrzygnięcia sprawy niewyjaśnionej dostatecznie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy winien raz jeszcze rzetelnie ocenić czy konkretna inwestycja polegająca na budowie 12 budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej jest zgodna z planem analizowanym jako całość w postaci tekstu uchwały i rysunku planu, także w kontekście pominięcia przez uchwałodawcę określenia wskaźnika intensywności zabudowy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrot poniesionych kosztów w wysokości 997 zł, na którą to kwotę składa się uiszczona opłata sądowa w wysokości 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony będącego radcą prawnym w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804) oraz uiszczona opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa procesowego w wysokości 17 zł.