II SA/Go 924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz, Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2013 r. sprawy ze skargi G sp. z o.o. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddalono skargę. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej, cofnął Spółce z o.o. "G" zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, udzielone decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., w części dotyczącej punktów gier wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji pod pozycjami: 7, 8, 26, 47, 48, 50, 54, 62, 64, 81. Decyzja ta zapadła w następującym stanie wynikającym z akt sprawy: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił Spółce z o.o. "G" zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w 85 punktach gier. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wystąpił do Naczelników Urzędów Celnych o informację, w których punktach gier objętych powyższym zezwoleniem zaprzestano lub nie wykonywano przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem i od jakiego dnia wystąpiła taka sytuacja. Na podstawie udzielonych informacji Dyrektor Izby Celnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r. w części dotyczącej punktów gier, w których zaprzestano lub nie wykonywano przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem. Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej wezwał stronę do wskazania przyczyn zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności w punktach gier na automatach o niskich wygranych wymienionych w pozycjach nr 7, 8, 26, 47, 48, 50, 54, 62, 64 i 81 załącznika do decyzji. W odpowiedzi na wezwanie strona wskazała, że zaprzestanie lub niewykonywanie działalności przez okres dłuższy niż 6 miesięcy spowodowane jest brakiem możliwości uzyskania opinii technicznych jednostek badających z uwagi na odmowę przeprowadzenia badań. Jednostki badające upoważnione przez Ministra Finansów nie wykonują bowiem w ogóle badań automatów o niskich wygranych. Uzasadniając swoje stanowisko Dyrektor Izby Celnej wskazał, że norma prawna zawarta w art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r., stanowi, iż działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stanowi, że do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy art. 58 i art. 59 tej ustawy. Z kolei na mocy art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji, cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub w części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika jednoznacznie zaprzestanie działalności w wymienionych w sentencji decyzji punktach gier na automatach o niskich wygranych przez okres dłuższy niż 6 miesięcy i nie wykonuje jej nadal, co zdaniem organu uprawniało do zastosowania normy prawnej wynikającej z art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Organ wskazał też, że pojęcie "siły wyższej" nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie, w tym także w cytowanej ustawie o grach hazardowych. Przez "siłę wyższą" rozumie się, co jest ugruntowane w nauce prawa, zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenie mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzenia życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. W ocenie organu podane przez stronę przyczyny nie mogą być uznane za przejaw siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, albowiem wymienione punkty gier na automatach o niskich wygranych były bez wątpienia punktami uruchomionymi, więc kwestia związana z przebadaniem innych automatów posiadanych przez Stronę przez upoważnione jednostki badające, jak również wspomniane działania Służby Celnej nie mieści się w hipotezie zawartego w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych wyłączenia ze stosowania tego przepisu. Ponadto, jak wynika z użytkowanego przez organy celne systemu "KRAG", strona posiada 228 szt. automatów do gier o niskich wygranych, które posiadają ważne poświadczenia rejestracji i znajdują się w statusie "w magazynie", a więc w każdej chwili mogą i mogły być wstawione m.in. do spornych punktów gier w celu kontynuowania działalności. Organ podkreślił też, że każdy podmiot decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej w jakiejkolwiek formie przyjmuje na siebie ryzyko jej prowadzenia, więc zdaniem organu nie do przyjęcia jest argumentacja strony, jakoby podniesienie stawek podatku od gier, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2010r., a więc już po zaprzestaniu działalności w większości w/w punktów gier, stanowiło okoliczność nadzwyczajną. G Sp. z o.o. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i cofnięcie w części zezwolenia, mimo zaistnienia ustawowej przesłanki siły wyższej, a nadto naruszenie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Zarzuciła też naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 w zw. z § 4 Ordynacji podatkowej poprzez brak analizy warunków w jakich przyszło odwołującej się działać po grudniu 2009 roku oraz brak analizy wpływu wejścia w życie ustawy o grach hazardowych na działalność Spółki. Strona skarżąca podkreśliła, że bez swojej winy nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy, a niewykonywanie działalności było następstwem siły wyższej. Zdaniem Spółki wejście w życie nowych przepisów ustawy o grach hazardowych, w powiązaniu z działaniami organów Służby Celnej spowodowało, z końcem 2009 roku czasowe wstrzymanie wykonywania działalności w szeregu punktów gier, w tym również na terenie województwa. Jednocześnie, w związku z licznymi postępowaniami, których efektem były zatrzymania automatów oraz wszczęcie postępowań w przedmiocie cofnięcia rejestracji urządzeń, które same organy Służby Celnej uznały za funkcjonujące prawidłowo, Spółka została pozbawiona szeregu automatów. Działania organów uniemożliwiły Spółce wykorzystanie kilkudziesięciu automatów, co przy skali działalności Spółki stanowi znaczną ilość, uniemożliwiając jej prowadzenie we wszystkich punktach gier. Skarżąca zarzuciła też organowi nieprawidłowe i zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji oraz nie dokonanie dokładnej wykładni pojęcia "siły wyższej". Mając powyższe na względzie "G" Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o umorzenie postępowania. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podtrzymał wyrażone w niej stanowisko i wskazał dodatkowo, że podniesione przez stronę okoliczności, nie mogą być uznane za przejaw siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności. Za takim stanowiskiem organu przemawia również fakt, że żaden przepis prawa nie nakłada i nie nakładał na jednostki badające zarówno obowiązku, jak i żadnego terminu przeprowadzenia badań technicznych nowych automatów do gier, które strona chciałaby wprowadzić do eksploatacji w miejsce już funkcjonujących, z uwagi na ich zużycie. Konkludując, wskazana przez Spółkę okoliczność nie mieści się zdaniem organu II instancji w hipotezie zawartego w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych wyłączenia ze stosowania tego przepisu. Wobec tego koniecznym stało się cofnięcie tego zezwolenia w części dotyczącej ww. punktów gier, w trybie określonym w tymże przepisie prawa, co prawidłowo uczynił organ pierwszej instancji w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ wskazał, że w ówczesnym czasie Spółka dysponowała ok. 228 sztuk automatów do gier o niskich wygranych z ważnymi poświadczeniami rejestracji w statusie "w magazynie", które mogła dowolnie umieścić w istniejących punktach gier. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Dyrektor Izby Celnej wskazał, że z analizy treści decyzji I instancji wynika, iż zawiera ona w swej treści prawidłowe rozstrzygnięcie co zostało potwierdzone w treści uzasadnienia decyzji oraz posiada podstawę prawną rozstrzygnięcia. Dalej organ podał też, że organ administracji publicznej nie może odmówić stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, nawet wówczas, gdyby wydane zostały z naruszeniem Konstytucji RP, gdyż organy nie dysponują żadnym instrumentem prawnym pozwalającym odstąpić od wydania decyzji na podstawie przepisu sprzecznego z Konstytucją, jeżeli nadal funkcjonuje w obiegu prawnym. Wobec powyższego Dyrektor stwierdził, że kwestia konstytucyjności przepisów ustawy o grach hazardowych leży wyłącznie w gestii Trybunału Konstytucyjnego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "G" Spółka z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zamieszczając w niej zarzuty oraz argumentację identyczne z zawartymi w odwołaniu od decyzji I instancji. Jednocześnie skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując powyższej oceny Sąd nie jest związany ani treścią zarzutów zawartych w skardze, ani też jej wnioskami czy też powołaną podstawą prawną. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] września 2012r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2012r. o cofnięciu Spółce z o.o. "G" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. w części dotyczącej punktów gier wymienionych w załączniku nr 1 do tej decyzji pod pozycjami: 7, 8, 26, 47, 48, 50, 54, 62, 64, 81. Postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte przez Dyrektora Izby Celnej pod rządami nowej ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009r., nr 201, poz. 1540 ze zm.), która weszła w życie 1 stycznia 2010r. i uchyliła wprost w art. 144 poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r., nr 4, poz. 27 ze zm.). Zgodnie z art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowań w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, chyba że ustawa stanowi inaczej. W świetle art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy jest prowadzona, do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, przez podmioty, których im udzielono, według przepisów dotychczasowych, o ile ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie natomiast z art. 138 § 2 do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 59, którego punkt 4 stanowi, że organ właściwy w sprawie udzielenia koncesji lub zezwolenia, w drodze decyzji cofa koncesję lub zezwolenie, w całości lub części, w przypadku zaprzestania lub niewykonywania przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej koncesją lub zezwoleniem, chyba że niewykonywanie tej działalności jest następstwem działania siły wyższej. W toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego organ ustalił, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. Dyrektor Izby Skarbowej udzielił G Spółka z o.o. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa w 85 punktach na okres 6 lat. Pismem z dnia [...] stycznia 2012r. organ zwrócił się do Naczelników Urzędu Celnego o nadesłanie informacji, które punkty gier objęte zezwoleniem zostały uruchomione do dnia [...] sierpnia 2010r. włącznie oraz w których punktach gier zaprzestano lub niewykonywano przez okres dłuższy niż 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem i od jakiego dnia wystąpiła taka sytuacja. W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Celnego nadesłał wykaz wszystkich punktów gier ze wskazaniem dat uruchomienia niektórych z nich oraz dat wyłączenia w nich ostatniego automatu, a także punktów, w których w ogóle nie uruchomiono automatów. Naczelnik Urzędu Celnego podał natomiast, że na terenie jego właściwości Spółka nie prowadziła działalności w zakresie gier na automatach. Z ustaleń organu bezspornie wynika, że w dziesięciu punktach gier działalność nie była prowadzona przez co najmniej 6 miesięcy od dnia ostatniej gry do dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Okoliczność tę należałoby uznać za wystarczającą do zastosowania w sprawie art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych pod warunkiem, że zaprzestanie działalności nastąpiło z przyczyn innych niż działanie siły wyższej. W orzecznictwie sądów administracyjnych za "siłę wyższą" uważa się przeszkodę nie do pokonania, zdarzenie, których skutków nie sposób przewidzieć, zdarzenie zewnętrzne, którego skutkom nie można zapobiec, przy czym muszą to być przeszkody o charakterze bezpośrednim. Najczęściej podawanymi przykładami siły wyższej są zdarzenia związane z działaniem sił przyrody, np. powodzie, pożary o dużych rozmiarach, trzęsienia ziemi, wybuchy wulkanów czy epidemie. Drugą grupą są przypadki związane z niecodziennymi zachowaniami zbiorowości, tj. zamieszki, strajki generalne, czy działania zbrojne. Trzecia kategoria to działania władzy państwowej - np. zakazy importu i eksportu, blokady granic i portów. W toku postępowania administracyjnego, w piśmie z dnia [...] marca 2012r., strona skarżąca, jako przyczynę zaprzestania działalności wskazała nieprzewidywany wzrost podatku od gier i konieczność weryfikacji założeń biznesowych, zatrzymywanie przez organy Służby Celnej automatów do gier o niskich wygranych pomimo posiadania przez nie ważnych opinii technicznych oraz poświadczeń rejestracji, a także brak możliwości uzyskania opinii technicznych jednostek badających z uwagi na odmowę przeprowadzenia badań. W ocenie Sądu za siłę wyższą nie można z pewnością uznać zmian ustawodawczych w zakresie wysokości podatków. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w określonym zakresie musi bowiem liczyć się ze zmianami, jakie ustawodawca może wprowadzić zarówno jeśli chodzi o warunki prowadzenia konkretnej działalności, jak i obciążenia finansowe z działalnością tą związane, ponoszone na rzecz Państwa. Podobnie należy odnieść się do twierdzenia Spółki dotyczącego braku możliwości prowadzenia działalności z uwagi na zaprzestanie przeprowadzania badań automatów do gier o niskich wygranych przez upoważnione przez Ministra Finansów Jednostki Badające. W trakcie postępowania administracyjnego Spółka przedstawiła korespondencję prowadzoną z uprawnionymi do przeprowadzania badań podmiotami, w której nie znajduje oparcia twierdzenie Spółki odnośnie braku możliwości przeprowadzenia badań automatów. Chociażby z pisma GL Sp. z o.o. z dnia [...] kwietnia 2012r. wynika, że jednostka ta umożliwia przeprowadzenie stosownych badań laboratoryjnych w sposób w piśmie tym wskazany. Także zatrzymywanie automatów przez organy Służby Celnej zdaniem Sądu nie może być uznane za siłę wyższą w rozumieniu przepisu art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Z informacji zawartych w systemie "KRAG" wynika, że Spółka dysponuje 228 automatami, które w dowolnym czasie mogła umieścić w spornych punktach gier. Również w inny sposób Spółka mogła własnym działaniem zapobiec sytuacji zaprzestania wykonywania działalności na okres 6 miesięcy w poszczególnych punktach gier. Wystarczyłoby bowiem, gdyby w ciągu tych 6 miesięcy na jakiś czas, w każdym ze spornych punktów gier umieściła po jednym automacie. Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nie zależy od uznania administracyjnego. Organ jest zobowiązany do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, jeżeli zaistnieje przesłanka m.in. określona w art. 59 pkt 4 ustawy, czyli strona zaprzestanie działalności na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Zdaniem Sądu organ ponad wszelką wątpliwość ustalił, że przesłanka powyższa ziściła się w niniejszej sprawie, wobec czego właściwie orzekł o cofnięciu udzielonego Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności we wskazanym zakresie. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił.