II SA/Go 925/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "C" spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej "C" spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Spółka z ograniczona odpowiedzialnością "C" w dniu 2 marca 2017 r. złożyła do Powiatowego Inspektora Weterynarii wniosek o wypłatę odszkodowania dla gospodarstwa położonego w [...], za zutylizowany obornik w ilości 2 096,8 ton, z tytułu wysoce zjadliwej grypy ptaków na kwotę 23.676,00 zł netto. Strona wskazała, że wniosek został przedłożony w związku z wykonaniem wszystkich nakazów i zakazów wymienionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Dnia [...] marca 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik pochodzący z gospodarstwa należącego do spółki w związku z wykonaniem nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem grypy ptaków. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że wniosek o wydanie decyzji o wypłatę odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm.) odszkodowanie w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt przysługuje w enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie przypadkach. Mając na względzie brzmienie powyższego przepisu organ uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy umożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. 2. Od wyżej wymienionego postanowienia spółka "C", w ustawowym terminie, wniosła zażalenie zarzucając organowi naruszenie art. 61a § 1 k.p.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania oraz naruszenie art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak przepisu prawa materialnego, które uprawniałoby organ Inspekcji Weterynaryjnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania za obornik. 3. Na skutek rozpatrzenia zażalenia Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić czy wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, następnie winien ustalić czy nie zachodzą inne przeszkody uniemożliwiające prowadzenie postępowania. 4. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] maja 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii wydał postanowienie nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik pochodzący z gospodarstwa spółki "C" w związku z wykonaniem nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem grypy ptaków. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nakazał "C" sp. z o.o. zabicie wszystkich sztuk drobiu, zniszczenie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego i zabitego znajdującego się w gospodarstwie przez ich utylizację, w związku z wykryciem grypy ptaków na terenie gospodarstwa należącego do spółki. Nadto powyższą decyzją nałożono na spółkę obowiązek zniszczenia znajdujących się w gospodarstwie, pochodzących od drobiu lub przeznaczonych dla drobiu, ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego przez ich utylizację wraz z paszą, ściółką oraz odchodami oraz oczyszczenie i odkażenie budynków i miejsc, w których był przetrzymywany zakażony drób, pojazdów używanych do transportu drobiu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu. Zdaniem Powiatowego Lekarza Weterynarii mimo zutylizowania przez spółkę obornika zgodnie z nakazem zawartym w powołanej decyzji, brak jest w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania o wypłatę z tego tytułu odszkodowania. Przepisem takim nie jest, w ocenie organu, art. 49 ust. 1 i 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, gdyż, jak to wskazał organ, obornik nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego wymienionym w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 poz. 55 ze zm.). Obornik jest natomiast ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego, co wynika wprost z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego). Zdaniem organu brak było podstawy materialno-prawnej pozwalającej na rozstrzygniecie kwestii odszkodowania za zniszczony obornik, co stanowiło podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowym przypadku w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. 5. Od postanowienia spółka C wniosła zażalenie podnosząc w nim zarzuty dotyczące: - naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego; - naruszenia art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ Inspekcji Weterynaryjnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania za obornik. 6. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie o wszczęcie postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za zniszczony obornik, bowiem ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie przewiduje przyznania odszkodowania za produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Przepis art. 49 tej ustawy w ust. 1 i ust. 5 przewiduje, w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, odszkodowanie za zwierzęta wymienione w ust. 1 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt wymienione w ust. 5. Obornik zaś nie mieści się w żadnym z powyższych klasyfikacji, w szczególności nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego, o czym przesądza treść ust. 8.1. załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają żywność pochodzenia zwierzęcego oraz art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Zdaniem organu, w świetle powyższego nie jest możliwe przyznanie odszkodowania w zakresie wnioskowanym przez stronę, a tym samym brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu na podstawie którego wniosek może zostać rozpatrzony. 7. Skargę na powyższe postanowienie złożył spółka "C" wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2017 roku oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając mu: - naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, oraz przyjęcia, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za zniszczony obornik. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: 8. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. 9. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis art. 61a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2014 r. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego, polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej w rozumieniu art. 28 k.p.a. do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania, do których zalicza się przypadki, które, w sposób oczywisty, stanowią przeszkody do wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest zatem dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. W orzecznictwie podkreśla się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie wówczas, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty (bez żadnej wątpliwości, "na pierwszy rzut oka"), że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, że w świetle obowiązujących w dniu wydania postanowienia przepisów oczywistym jest, że stronie nie przysługuje określone uprawnienie. Podkreślić przy tym należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14, CBOSA; szerzej M. Linska-Wawrzon Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego - zagadnienia wybrane [w:] Samorządowe kolegia odwoławcze w systemie administracji publicznej, Warszawa 2016, s. 185-206; zob. również R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014 oraz P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2017; tezy do art. 61a). 10. W rozpoznawanej sprawie jako przesłankę zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ powołał merytoryczne okoliczności dokonując wykładni prawa materialnego i stwierdzając, że w świetle powołanych przez organ przepisów prawa obornik nie produktem pochodzenia zwierzęcego, za zutylizowanie którego stronie przysługuje odszkodowanie przyznane w oparciu o art. 49 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zwarł szeroką argumentację mającą na celu wykazanie swojego poglądu prawnego, tak jakby rozstrzygał sprawę merytorycznie. Zdaniem sądu nie jest to z całą pewnością uzasadniona (oczywista) przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie może być stosowany do merytorycznego rozstrzygania sprawy, nawet jeśli organu kwalifikacja materialnoprawna lub jej brak są dla organu oczywiste. Nie o taką bowiem subiektywną i materialnoprawną "oczywistość" tu jednak chodzi. W ten sposób przepis art. 61 § 1 k.p.a. mógłby być stosowany do wszystkich przypadków, w których organy, już na etapie postępowania wstępnego, wydawałyby postanowienia odmowne wobec wniosków o stwierdzenie jakiegoś prawa, obowiązku lub uprawnienia, co prowadziłoby w konsekwencji do niedozwolonej surogacji decyzji, która to, zgodnie z art. 104 § 1 i 2, jest właściwą formą załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Załatwienie merytoryczne sprawy postanowieniem o odmowie jego wszczęcia zamiast decyzją było zatem nieuprawnione i przedwczesne. Organ odwoławczy błędnie zaakceptował postępowanie organu I instancji i już na etapie postępowania wstępnego przeszedł do merytoryczne oceny wniosku, co winno nastąpić dopiero na etapie postępowania dowodowego, kończącego się rozstrzygnięciem co do istoty przez wydanie decyzji. Dla jasności podkreślić należy, że wszczęcie postępowania nie oznacza, że postępowanie w niniejszej sprawie nie może zostać zakończone decyzją odmowną. Jednak wykładnia przepisów dotyczących przyznawania odszkodowania, które to obowiązują i rozstrzygnięcie czy dany (wnioskowany) przypadek jest objęty zakresem normowania i zastosowania przepisów materialnoprawnych będzie już rozstrzygnięciem merytorycznym wymagającym formy decyzji. Uznając, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku, przyjmując, że do wyeliminowania naruszenia prawa konieczne jest również uchylenie orzeczenia organu I instancji (art. 135 p.p.s.a.). Mając na względzie gwarancje procesowe jakie przysługują stronie w postępowania administracyjnym oraz odrębności trybu zaskarżenia sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można dopuścić rozwiązania polegającego na konwalidowaniu wydanych postanowień uznając je za decyzję. Godziłoby to przede wszystkim w prawa strony, która kwestionowała tryb postępowania i nie podjęła pełnej polemiki merytorycznej. Również ramy ewentualnego odwołania są szersze niż zażalenie. Nie można też wykluczyć sytuacji, że w postępowaniu właściwym (dowodowym) zostaną podjęte (z urzędu lub na wniosek strony) czynności procesowe lub dowodowe, które nie były możliwe do zrealizowania na etapie wstępnym. 11. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną, dotyczącą w szczególności odróżnienia postępowania wstępnego i wydawanych w nim postanowień, od następującego po nim postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozstrzygnięcia istoty sprawy decyzją administracyjną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania łącznie kwotę 597 zł tj. 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego ustaloną w oparciu o § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1805 ze zm.), oraz kwoty: 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu i 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.