II SA/Go 928/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz Prezydenta Miasta kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku, znak: [...], Prezydent Miasta na wniosek Z.B. i D.J.Ł., współwłaścicieli nieruchomości w udziale po 1/2 części każdy z nich, położonej w [...] oznaczonej numerem działki [...] o pow.1,8173 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadził księgę wieczystą nr [...], zatwierdził projekt podziału w/w nieruchomości. Powstałe wskutek podziału działki nr: [...] o pow. 0,6509 ha i [...] o pow. 1,0566 ha jako wydzielone pod drogę publiczną, stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku z dniem [...] maja 2011 roku, tj. z dniem ostateczności w/w decyzji, przeszły z mocy prawa na własność Gminy o statusie miejskim. Pomiędzy współwłaścicielami a właściwym organem nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 roku, znak: [...] Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości 4 078 364,00 zł na rzecz Z.B. i D.J.Ł. w kwocie po 2 039 182,00 zł, stosownie do posiadanego udziału wynoszącego ½ części, oraz zobowiązał Prezydenta Miasta do wypłaty powyższego odszkodowania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 130 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W sprawie został sporządzony operat. Rzeczoznawczynie określiły wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami, wykorzystując informacje o cenach sprzedaży nieruchomości niezabudowanych, dokonywanych w ostatnim okresie czasu na rynku lokalnym. Rzeczoznawczynie stwierdziły, że w związku z brakiem porównywalnych transakcji kupna - sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi, określenie wartości rynkowej nieruchomości nie było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wobec powyższego wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawczynie określiły przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Określając wartość gruntu wycenianej nieruchomości porównano przedmiotowe działki pod względem atrybutów mających istotny wpływ na poziom osiąganych cen z nieruchomościami podobnymi będącymi przedmiotem kupna - sprzedaży w łatach 2010-2012. Cechami istotnymi kształtującymi wartość nieruchomości są: położenie i lokalizacja, powierzchnia, przeznaczenie, uzbrojenie, dojazd i zagospodarowanie. Organ dokonał oceny i szczegółowej weryfikacji operatu szacunkowego z grudnia 2012 roku. Starosta uznał, iż omawiany operat szacunkowy jest sporządzony zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zmianami) oraz spełnia wymogi określone ustawą i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania. Z.B. i D.Ł. przedłożyli własny operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z.. Organ dokonał analizy i weryfikacji w/w operatu szacunkowego. Rzeczoznawca określił wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Ponadto, rzeczoznawca wskazał wartość nieruchomości według alternatywnego przeznaczenia wśród gruntów przyległych, określonego "metodą powierzchniową". Rzeczoznawca zaznaczył, iż wybór właściwiej wartości pozostawia organowi podejmującemu decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania Podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W opinii organu, operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z. jest niezgodny z przytoczonym art. 130 ust. 2. Ustawodawca bowiem wskazał wprost, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość, a nie wartości nieruchomości, co ma miejsce w operacie szacunkowym J.Z.. Ponadto, określając wartość gruntu, analizą objęto transakcje w latach 2008-2011. Rzeczoznawca majątkowy sam wskazał, iż w latach 2007-2008 zauważyć można silną tendencję wzrostową cen oraz wyraźną tendencję zniżkowy w latach 2010-2011. Ceny osiągane w 2008 r. nie mają pokrycia z cenami nieruchomości w latach późniejszych. Zasadne byłoby przyjęcie do analizy transakcji od 2011 r., które pozwoliłyby na adekwatne ustalenie wartości nieruchomości Od powyższej decyzji Starosty, pismem z dnia [...] listopada 2013 roku odwołanie złożył Prezydent Miasta wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 134 ust. 1-4 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.  Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji wnikliwie przeprowadził postępowanie administracyjne, tj. podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, jako podstawę odszkodowania przyjął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawców. Organ odwoławczy podzielił ocenę operatu w zakresie rzetelności. Wskazał, że rzeczoznawczynie dokonały wyjaśnień dotyczących sporządzonego przez siebie operatu szacunkowego, uzasadniając wybór przeznaczenia przyjętych nieruchomości oraz wskazując kryteria wyboru nieruchomości przyległych do wycenianej. Autorki operatu przeanalizowały transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych. Po przeanalizowaniu rynku lokalnego, a następnie regionalnego, stwierdziły, że nastąpił prawie całkowity zanik transakcji tzw. nieruchomościami drogowymi, spowodowany przyjętą w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych konstrukcją prawną wywłaszczenia z mocy prawa, bez możliwości cywilnoprawnego wykupu nieruchomości pod drogi publiczne. Do określenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności zastosowały podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podejście porównawcze polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Uwzględnia się również zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Kontroperat Z.B. i D.J.Ł. przedłożył operat szacunkowy z dnia [...] marca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.Z.. Organ dokonał jego analizy i weryfikacji. Organ stwierdził, że operat zawiera dwie wartości rynkowe tej samej nieruchomości, co go dyskwalifikuje. Wartość rynkową nieruchomości stanowi bowiem jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku. Odnośnie zaniechania dopuszczenia w formie postanowienia dowodu w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości Wojewoda uznał, że nie miało wpływu na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Uchybienie to nie może spowodować wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, albowiem po ponownie przeprowadzonym postępowaniu mogłaby bowiem zapaść jedynie decyzja odpowiadając w swej treści decyzji dotychczasowej. Na powyższą decyzję wniósł skargę Prezydent Miasta domagając się jej uchylenia. Zarzucił decyzji naruszenie: przepisu art. 107 § 1 i § 3 kpa poprzez: pominięcie podstawy prawnej z zakresu prawa materialnego, na której organ oparł swoje rozstrzygnięcie w zakresie zasadności ustalenia i wypłaty odszkodowania, zaniechanie ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, pominięcie uzasadnienia prawnego decyzji, nadto naruszenie przepisu art. 138 § 1 w związku z art. 7, art. 77 ust. 1 i art. 80 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty pomimo, że ten: powierzchownie rozpatrzył materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, zaniechał dopuszczenia w formie postanowienia dowodu z operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości. Skarżący wskazał, że przepis art. 107 § 1 kpa wskazuje elementy, które powinna zawierać decyzja. Decyzja, która nie spełnia tych wymogów jest decyzją wadliwą. Powołanie podstawy prawnej decyzji oznacza, że organ jest zobowiązany do przytoczenia przepisów prawa materialnego, na których organ administracji publicznej oparł swoje rozstrzygnięcie. Tymczasem decyzja Wojewody w podstawie prawnej wskazuje przepis prawa procesowego, t.j. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, zaś w zakresie przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę orzeczenia w przedmiotowej sprawie podaje jedynie przepis art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 i bez wskazania tytułu ustawy, której dotyczy ten przepis. W myśl art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podnieść należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku przytoczenie w uzasadnieniu decyzji obowiązującego prawa, ale także wszechstronnym wytłumaczeniu dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis. Zaskarżona decyzja ogranicza się do przytoczenia treści przepisów' prawa, a nie odnosi się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji nie zawiera głębokiej analizy dowodu, który był podstawią ustalenia przez organ odszkodowania, a w szczególności zaniechał wskazania źródła i sposobu wyliczenia kwoty odszkodowania w wysokości 4.078.364 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej nazywaną p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie może jednakże orzec na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia organu administracji we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651), zgodnie z którym: działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych (ust. 1). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 3). Przepis art. 98 ust 3 w powiązaniu z art. 129 ust. 5 przywołanej ustawy nakłada na właściwy organ obowiązek ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym w postępowaniu w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, gdy doszło do wydzielenia na wniosek właściciela gruntu pod drogę publiczną i zarazem nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem, a właściciel złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Zgodnie z art. 130 ust. 1 powołanej ustawy w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, wartość nieruchomości ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu; przepis art. 134 stosuje się odpowiednio. Ust. 2 powołanego przepisu stanowi, iż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przesądził jednoznacznie, że wartość nieruchomości w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mogą określać tylko rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w tej ustawie W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Zgodnie z art. 154 ust. 1 powołanej ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Art. 156 tej ustawy w ust. 1 stanowi, iż rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Powiązanie brzmienia powyższych przepisów z treścią art. 149 ustawy O gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości. Nie zwalnia to jednak organu administracji z obowiązku oceny operatu szacunkowego na podstawie art. 80 kpa, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego. Opinia o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, ma cechy i moc prawną opinii biegłego, o której mowa w art. 84 kpa, bowiem jest wprost dopuszczonym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Kontroli Sądu podlegała prawidłowość ustalenia przez organy obydwu instancji wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę na podstawie aktualnego, uznanego przez organ za wiarygodny, operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych K.M. oraz J.G. w dniu [...] grudnia 2012 roku . Powyższy operat został oceniony i uznany przez organy za dowód stwarzający podstawę dla ustalenia odszkodowania. Przepis art. 159 ustawy O gospodarce nieruchomościami stanowi delegację dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów metod i technik wyceny nieruchomości, sposobów określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając: 1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny; 2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów; 3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw; 4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia; 5) rodzaje nakładów na nieruchomości; 6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności; 7)uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomości w podejściu mieszanym. Na podstawie tego upoważnienia Rada Ministrów wydała akt wykonawczy w postaci rozporządzenia z dnia 21 września 2004 roku W sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Skarżący podniósł także zarzut powierzchownego rozpatrzenia przez organy materiału zgromadzonego w sprawie. Podczas rozprawy skarżący uzupełnił ten zarzut wskazując, że w operacie rzeczoznawczynie nie uwzględniły istnienia hipoteki na wywłaszczonych działkach. Przepis § 38 ust. 1 powołanego rozporządzenia nakazuje przy określaniu wartości nieruchomości uwzględnienie obciążenia nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jeżeli wpływają one na zmianę tej wartości. Według art. 244 § 1 kodeksu cywilnego ograniczonym prawem rzeczowym jest także hipoteka. Z przedłożonego na rozprawie odpisu księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla nieruchomości, w skład której wchodzą szacowane działki nr [...] została ustanowiona hipoteka w kwocie w kwocie 4.270.000 zł. Potwierdzają to powszechnie dostępne na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości informacje, z których ponadto wynika, że hipoteka powyższa została wpisana w dniu [...] maja 2011 roku, zatem przed opracowaniem operatu szacunkowego. Jak się okazuje rzeczoznawczynie, wbrew nakazowi zawartemu w powołanym wyżej § 38 rozporządzenia, nie uwzględniły pełnego stanu prawnego nieruchomości, albowiem nie uwzględniły przy opracowaniu operatu istnienia powyższej hipoteki. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy i nie zbadały treści księgi wieczystej w aspekcie możliwości obciążenia nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym przyjmując bezkrytycznie zapisy operatu. Powyższe uchybienie jest naruszeniem art. 7, 77 oraz 80 kpa i ma charakter naruszenia istotnego, albowiem brak uwzględnienia hipoteki obciążającej szacowane działki może mieć wpływ na wysokość rynkową wartości wycenianych nieruchomości, tym samym naruszenie przepisów postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy. Skoro zarzut skargi naruszenia przez organy obydwu instancji wskazanych przepisów okazał się trafny, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogły pozostawać w obrocie prawnym. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi dowód z opinii rzeczoznawcy, który opracowując operat dochowa wszelkich przepisów, w szczególności wyżej wskazanego rozporządzenia. Organy dokonując oceny tego dowodu uwzględnią całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Organ poprzedzi powyższy dowód postanowieniem o jego dopuszczeniu. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wolnego od wad wyda decyzję w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Kierując się powyższą oceną Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 p.p.s.a.