II SA/Go 93/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sad. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi G. spółki z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz G. spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] Marszałek Województwa [...], po rozpoznaniu wniosku P. sp. z o.o., odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków do wód w I półroczu 2010 r. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r., nr [...], które to postanowienie zostało następnie zaskarżone przez P. sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. 1.1. Orzeczenia te zapadły w następującym stanie sprawy. W dniu 12 stycznia 2016 r. strona złożyła do Marszałka Województwa wniosek o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. dotyczącej opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków za I półrocze 2010 r. w kwocie 79.490,95 zł w zakresie odroczenia terminu płatności tej opłaty do dnia 31 grudnia 2018 r. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., [...] Marszałek Województwa odmówił zmiany uprzednio wydanej decyzji w żądanym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wniosek o odroczenie terminu płatności został złożony po terminie określonym w art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) Zgodnie bowiem z tym przepisem wniosek taki winien być złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. W przedmiotowej sprawie termin uiszczenia podwyższonej płatności upłynął w dniu 31 grudnia 2015 r. Organ uznał, że termin z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem prawa materialnego, a więc nie podlega przywróceniu. Wraz z jego upływem wygasa uprawnienie podmiotu do ubiegania się o odroczenie terminu opłaty podwyższonej. Jednocześnie z treści uzasadnienia wynika, że strona spełniła pozostałe przesłanki do ubiegania się o odroczenie terminu płatności spornej opłaty. 1.2. Od powyższej decyzji strona skarżąca wniosła odwołanie, w wyniku czego decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy uznał, że materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego odznacza się znacznym stopniem sporności, a Marszałek Województwa wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie nie wyjaśniając dostatecznie sprawy. Zdaniem Kolegium termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem procesowym, do którego ma zastosowanie art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.) Kolegium przyjęło, że strona złożyła w swoim piśmie wniosek o przywrócenie terminu i zadaniem Marszałka będzie ustalenie czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 58 k.p.a. 1.3. W dniu [...] sierpnia 2018 r. Marszałek Województwa wydał postanowienie, którym na podstawie art. 59 k.p.a. w związku z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie uiszczenia opłaty podwyższonej. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż w omawianym przypadku termin wyznaczony dla dokonania przez stronę wniesienia przedmiotowego wniosku upływał w dniu 31 grudnia 2015 r. z uwagi na wydane przez Marszalka Województwa decyzje o odroczeniu, do końca 2015 r., opłaty podwyższonej za odprowadzanie ścieków w I kwartale 2003 roku. Wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za odprowadzone ścieki datowany na dzień [...] grudnia 2015 r. został nadany w dniu 12 stycznia 2016 r. Zdaniem organu przekroczenie terminu nastąpiło z winy strony. Wskazał, że zmiana terminu odroczenia wprowadzona ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2015 r. poz. 2278) nie mogła być dla strony elementem zaskoczenia, bowiem to między innymi ze względu na interwencję Gminy - inwestora przedsięwzięcia wynikającego z art. 317 ust. 1a Prawa ochrony środowiska - skierowaną do resortu środowiska został ustawowo wydłużony termin odraczania opłat podwyższonych. 2. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła strona podkreślając, że przekroczenie terminu do złożenia wniosku nie nastąpiło z jej winy. Strona wskazała, że gmina lobbowała za wprowadzeniem zmian w prawie, umożliwiających dalsze odraczanie płatności opłat podwyższonych, jednakże strona nie była informowana o przebiegu prac legislacyjnych. Podkreśliła, że czas w jakim procedowano nad uchwaleniem nowelizacji ustawy (ostatnie dni grudnia i wielość dni wolnych od pracy, przypadających w tym okresie - Święta Bożego Narodzenia, Nowy Rok, dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r.) powodował, że informacje o uchwaleniu nowych przepisów pojawiały się z opóźnieniem. Ogłoszenie o uchwaleniu nowelizacji ustawy pojawiło się na stronach internetowych Kancelarii Sejmu dopiero 30 grudnia 2015 r. (Senat przyjął nowelizację 24 grudnia 2015 r., a tekst ustawy został przekazany do podpisu Prezydenta dopiero po Świętach Bożego Narodzenia - w dniu 28 grudnia 2015 r.). Wszystkie powyższe okoliczności spowodowały, że pracownicy odwołującego weryfikując w dniu 28 grudnia 2015 r. (poświąteczny poniedziałek) na stronie publikacyjnej dziennika ustaw informacje, czy ustawa nowelizacyjna nie została opublikowana, takiej informacji nie mogli znaleźć. Strona wskazała, że z uwagi na okres świąteczno-noworoczny i dodatkowy dzień wolny od pracy (6 stycznia 2016 r.) o uchwaleniu ustawy stanowiącej podstawę ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska dowiedziała się w dniu 7 stycznia 2016 r., a wniosek wysłała w dniu 12 stycznia 2016 r., czyli w terminie. Nadto strona zwróciła uwagę na brak vacatio legis wprowadzanych przepisów. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., nr [...] utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Kolegium wskazało, że przesłanki przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej określa art. 58 k.p.a. Podniosło, że przywrócenie terminu jest instytucją o charakterze proceduralnym mającą na celu ochronę jednostki przed negatywnymi skutkami uchybienia terminowa dla podjęcia czynności proceduralnej przez stronę lub uczestników postępowania i stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności proceduralnej przez dany podmiot, jeżeli określony termin już upłynął. Dalej wskazało, że jedną z przesłanek, która musi być spełniona, aby możliwe stało się przywrócenie uchybionego terminu, jest to, że wniosek w sprawie przywrócenia terminu powinien być wniesiony w ciągu 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi. Tego warunku, zdaniem Kolegium strona nie spełniła, gdyż ogłoszenie o uchwaleniu nowelizacji ustawy pojawiło się na stronach internetowych Kancelarii Sejmu w dniu 30 grudnia 2015 r. Pracownicy strony mieli zatem możliwość zapoznania się z jej treścią - jeśli nie w dniu 30 grudnia 2015 r. to w dniu 31 grudnia 2015 r., a następnie w dalszych dniach roboczych przed 7 stycznia 2016 r, tj. 4 (poniedziałek) i 5 (wtorek) stycznia 2016 r. W tym stanie rzeczy, trudno mówić, że dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, niezależnej od osoby zainteresowanego i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku, a skarżącemu nie można przypisać jakiejkolwiek winy w zakresie uchybienia w terminie złożenia wniosku. 4. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła strona wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 6 k.p.a., przez naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wskazanych niżej: - art. 7 k.p.a., przez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak uwzględnienia w rozstrzygnięciu postanowienia słusznego interesu skarżącego i interesu społecznego, wynikające z braku jakiegokolwiek odniesienia się organu do zarzutów skarżącego dotyczących wpływu niewłaściwego procesu legislacyjnego na sytuację prawną skarżącego, - art. 7a § 1 k.p.a., przez rozstrzyganie przez organ wątpliwości co do treści normy prawnej, wyrażonej w art. 58 § 1 k.p.a. (z uwzględnieniem specyficznej sytuacji związanej z procesem uchwalania nowelizowanych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska) na niekorzyść strony, - art. 8 § 1 k.p.a., przez prowadzenie postępowania w sposób łamiący zasadę budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 11 k.p.a., przez nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów skarżącego, podnoszonych w zażaleniu na postanowienie Marszałka Województwa, - art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w niniejszej sprawie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że skarżący musiał mieć świadomość o przyjęciu nowelizacji przez Sejm i Senat oraz przekazaniu jej do podpisu Prezydentowi, podczas gdy prawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie powinno prowadzić do odmiennych wniosków. W uzasadnieniu skargi podtrzymano stanowisko zawarte w zażaleniu podkreślając, że czas, w jakim procedowano nad uchwaleniem nowelizacji ustawy (ostatnie dni grudnia 2015 roku, wielość dni wolnych od pracy, przypadających w tym okresie - Święta Bożego Narodzenia, Nowy Rok, dodatkowy dzień wolny od pracy 6 stycznia 2016 r.) powodował, że informacje o uchwaleniu nowych przepisów pojawiały się z opóźnieniem. Wszystkie powyższe okoliczności spowodowały, że pracownicy skarżącego weryfikując w dniu 28 grudnia 2015 r. (poświąteczny poniedziałek) na stronie publikacyjnej dziennika ustaw informacje, czy ustawa nowelizacyjna nie została opublikowana, takiej informacji nie mogli znaleźć. W złożonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone akty administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich wydania. 6. Wniosek o przywrócenie dotyczył podania strony o odroczenie opłat za korzystanie ze środowiska do dnia 31 grudnia 2018 r., złożonego przez stronę w dniu 12 stycznia 2016 r. czyli po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę do dnia 31 grudnia 2015 r. Termin ten został określony w ustawie z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U z 2015 r. poz. 2278), która weszła w życie w dniu 30 grudnia 2015 r. W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, a co również było bezsporne, wniosek o odroczenie terminu opłaty podwyższonej strona złożyła w dniu 12 stycznia 2016 r., a więc po upływie terminu wynikającego z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Niesporne jest również, że strona złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o zmianę decyzji w zakresie przedłużenia terminu do wniesienia opłaty. 7. Oceniając kluczowy dla niniejszej sprawy charakter prawny terminu określonego w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska niniejszy skład podziela stanowisko przedstawione przez Kolegium, że termin ten ma charakter procesowy i co za tym idzie może podlegać przywróceniu na zasadach określonych w art. 58 i n. k.p.a. Stanowisko to znajduje oparcie w dominującej linii orzeczniczej sądów administracyjnych i doktrynie. Zostało również zaaprobowane przez tutejszy sąd (szczegółowe omówienie por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 kwietnia 2019 r., II SA/Go 51/19). Z wielu argumentów przemawiających za tym stanowiskiem na wyróżnienie zasługują te, które odnoszą się do skutków prawnych związanych z wnioskiem. Jak się podkreśla za przyjęciem, że rozważany termin jest terminem procesowym przemawiają względy pragmatyczne, pozwalające na uelastycznienie reguł prowadzenia postępowania administracyjnego w omawianej kategorii spraw, co może wpłynąć na poprawę stanu środowiska, gdyż zwiększy się szansę na realizację przedsięwzięć usuwających przyczynę wymierzenia opłaty podwyższonej. Przyczynić się może zatem do realizacji celów ustawy. Podkreślić również należy, że sytuację prawną strony determinuje osobliwy tryb wprowadzenia zmiany polegającej na możliwości kolejnego odroczenia terminu płatności opłaty. Mianowicie z kalendarza prac legislacyjnych wynika, że projekt nowelizacji został złożony do sejmu 7 grudnia 2015 r. Sejm uchwalił powyższą ustawę w dniu 16 grudnia 2015 r., a Senat RP przyjął ją bez poprawek w dniu 24 grudnia 2015 r. Prezydent RP podpisał ustawę w dniu 28 grudnia 2015 r., która została następnie opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2015 r. Zgodnie z tą nowelizacją podmioty zainteresowane prolongatą płatności podwyższonej opłaty za odprowadzanie ścieków miały zatem jeden dzień na złożenie stosowanego wniosku. 8. Stan ten należy ocenić w aspekcie konstytucyjnych wymogów stawianych prawodawcy i procedurze stanowienia powszechnie obowiązującego prawa w szczególności w kontekście poszanowania wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. Jedną z zasad wyprowadzanych ze wskazanego przepisu jest zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, z której to wynika między innymi obowiązek ustawodawcy, jak i innych podmiotów biorących udział w tworzeniu prawa, umożliwienia adresatowi danej normy prawnej racjonalnego planowania przyszłych działań. Przyjęcie materialnego charakteru terminu oznaczałoby, że ustawodawca swoim działaniem w niniejszej sprawie wykreował taki stan prawny, w którym realna możliwość skorzystania z uprawnienia do odroczenia terminu płatności opłaty podwyższonej, a więc de facto istnienia określonego prawa ograniczała się do na tyle krótkiego czasu, że podmioty mogące potencjalnie skorzystać z określonego uprawnienia, w praktyce nie były do tego zdolne. Z tych względów należało podzielić pogląd, że termin określony w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska jest terminem procesowym, do którego ma zastosowanie instytucja przywrócenia terminu określona w art. 58 k.p.a. Tylko bowiem takie stanowisko zapewnia większości podmiotów takich jak skarżący możliwość realnego skorzystania z uprawnienia do ubiegania się o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej, o którym mowa w art. 317 wskazanej ustawy. 10. Powyższe uwagi determinują nie tylko ocenę charakteru prawnego terminu określonego w art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, ale również ocenę terminowości złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Sąd nie podziela argumentacji organów obu instancji dotyczących konieczności monitorowania prac legislacyjnych przez jednostki i wywodzenia z tego obowiązku negatywnych dla jednostki konsekwencji prawnych. Taki obowiązek nie wynika z przepisów obowiązującego prawa, w szczególności zaś Konstytucji. Co więcej utrzymywanie takiego poglądu godzi w prawa obywatelskie i zasady demokratycznego państwa prawa. Przypomnieć należy zatem kilka podstawowych zasad w tej materii. Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych; tekst jedn. Dz.U z 2017 r. poz. 1523 ze zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Natomiast w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy). Generalnie zatem vacatio legis powinno być tak dobrane, by zapewnić adresatowi normy prawnej odpowiednią ilość czasu na zapoznanie się z treścią nowych regulacji i podjęcie działania, które umożliwi przystosowanie się do nich. W każdym przypadku długość vacatio legis musi być dostosowana do treści ustanowionej regulacji oraz możliwości pokierowania swoimi sprawami przez jej adresatów (por. wyroki TK z dnia 25 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003/3/23 i 4 stycznia 2000 r., K 18/99, OTK 2000/1/1). Pamiętać też należy o tym, że przyjmuje się, że wyznaczony przez art. 4 ust. 1 ustawy 14-dniowy okres vacatio legis jest "minimalnym standardem" (por. wyrok TK z dnia 10 grudnia 2002 r., K 27/02, OTK-A 2002/7/92 oraz wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 15 kwietnia 2014 r., II SA/Bd 255/14 i WSA w Gliwicach z dnia 21 maja 2018 r., I SA/Gl 348/18; CBOSA). 11. Jeśli zatem okres wejścia w życie przepisów jest krótszy niż 14 dniowy wymaga to szczególnego uzasadnienia. Jakie ważne interesy państwa wymagały skrócenia okresu vacatio legis do jednego dnia z treści nowelizacji - ustawy z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2015 r. poz. 2278) nie da się wyczytać. Nadto przyjęcie, że zainteresowani mają tylko jeden dzień na złożenie wniosku prowadzi do ich nieuprawnionego zróżnicowania. Podmioty posiadające wiedzę specjalną, odpowiednie środki lub infrastrukturę, lub lepiej zorientowane lub obeznane z meandrami współczesnej legislacji stają się uprzywilejowane. Godzi to w równość adresatów prawa, nawet jeśli przedmiotem regulacji jest uprawnienie (przywilej). Skutkiem naruszenia wywodzonego z Konstytucji RP obowiązku ustanawiania "odpowiedniego" vacatio legis jest sprzeczność danego przepisu z art. 2 Konstytucji RP, zaś skutkiem naruszenia przez akt wykonawczy powszechnie obowiązujących zasad szczególnych wyrażonych w art. 4 ustawy jest sprzeczność danego przepisu z tym artykułem (zob. G. Wierczyński, Komentarz do ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w: Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, tezy do art. 4). W przedstawionej perspektywie, mając na względzie i specyfikę wniosku i jego skomplikowany charakter oraz ilość pracowników biurowych skarżącej spółki należy uznać, że strona winna mieć nie tylko prawo do przywrócenie terminu do złożenia wniosku ale również możliwość jego odpowiedniego przygotowania. Z tych względów sąd nie podziela stanowiska organów co do początku biegu terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Mając na względzie stan faktyczny sprawy i jej okoliczności oraz posiłkując się odwołaniem do standardowego terminu vacatio legis, który zapewnia stronie możliwość uzyskania wiedzy o obowiązującym prawie i zarazem przygotowania wniosku należy uznać, że 7 dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu został przez stronę zachowany, a skarżąca uprawdopodobniła, że przekroczenie terminu nie nastąpiło z jej winy. 12. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 318 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 6 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP. Tym samym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Rozpatrując ponownie sprawę organy będą związane wyrażoną w niniejszym orzeczeniu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 i art. 209 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz strony zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na co składają się: 100 zł z tytułu wpisu od skargi, 480 zł z tytułu wynagrodzeni radcowskiego oraz 17 zł z tytułu opłaty od pełnomocnictwa.