II SA/Go 932/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata S.K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści ) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług - tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej. Wnioskiem z dnia [...] maja 2011r. G.S. wystąpiła do Burmistrza o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego nr 36 o wiatrołap, w miejscu istniejących schodów wejściowych przeznaczonych do rozbiórki na działce nr [...], stanowiącej własność gminy [...]. Do wniosku załączono mapę do celów opiniodawczych w skali 1:500 z proponowanym przez wnioskodawcę sposobem zagospodarowania terenu. Według propozycji inwestora na przedmiotowej działce zaprojektowano wiatrołap o wymiarach ok. 2,2 m x 2 m i wysokości ok. 3,7 m. W toku wszczętego na skutek powyższego wniosku postępowania administracyjnego Burmistrz, stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej jako: "u.p.z.p.", wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków Delegatura uzgodnił powyższy projekt w zakresie swojej właściwości. Natomiast uzgodnieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2011r. Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego zaopiniował realizację inwestycji negatywnie, z uwagi na jej wpływ w kontekście zarządzania i utrzymania pasa drogowego w granicach działki nr [...], albowiem obecnie istniejące schody - traktowane jako stan zastały - w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych są urządzeniem infrastruktury technicznej niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wybudowanie wiatrołapu w pasie drogowym stanowiłoby umieszczenie w jego obszarze obiektu budowlanego, a zarządca drogi - mając na względzie aktualny stan zagospodarowania pasa drogowego w/w drogi (brak dwupasmowej jezdni i chodników) - nie chce dopuścić do takiej sytuacji. W przypadku sporządzania projektu budowlanego nowej drogi mogłoby się bowiem okazać, że po wybudowaniu wiatrołapu brakuje miejsca na zaprojektowanie pozostałych elementów infrastruktury drogowej. Przyczyną negatywnej opinii był również przebieg w pobliżu wejścia do budynku nr 36 urządzeń technicznych (sieci wodociągowej i sieci elekomunikacyjnej), które należałoby przełożyć. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] Burmistrz, działając m.in. na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla omawianej inwestycji. W wyniku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz po uwzględnieniu przesłanek opinii zarządcy drogi, organ nie dostrzegł bowiem możliwości wydania żądanej decyzji, gdyż nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tzn. decyzja byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi w zakresie administrowania drogami publicznymi w świetle regulacji określonych ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Od powyższej decyzji Burmistrza odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła G.S.. Strona podała, że w wyniku wydania decyzji odmownej czuje się pokrzywdzona i dyskryminowana, traktowana jak obywatel drugiej kategorii. Zwróciła uwagę, że po jej stronie przy ulicy znajdują się już dwa wiatrołapy i nikomu one nie przeszkadzają. Urządzenia techniczne znajdują się daleko od schodów, zaś rozmiary projektowanego wiatrołapu odpowiadają rozmiarom istniejących schodów. Organ wydał decyzję odmowną nie przeprowadzając oględzin miejsca inwestycji i nie licząc się z czynnikiem ludzkim, stosując jedynie bezduszne i martwe przepisy. Mieszkanie wnioskodawczyni ma taki rozkład, że niemożliwe jest przerobienie go tak, aby z ulicy nie wchodzić do kuchni. Postawienie wiatrołapu byłoby wskazane również ze względów bezpieczeństwa niepełnosprawnej córki strony, która prosto ze schodów wybiega na ulicę. Wnioskodawczyni jest w stanie udowodnić, że wiatrołap w niczym nie będzie przeszkadzał. Z uwagi na to, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana "zaocznie i zza biurka", wnioskodawczyni wniosła o ponowne, dokładne i życzliwe rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo realizacja inwestycji jest dopuszczalna z punktu widzenia konserwatora zabytków, ponieważ nie wpłynie negatywnie na krajobraz kulturowy wsi oraz nie spowoduje niekorzystnych skutków. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza. Kolegium zwróciło m.in. uwagę, iż wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Jeżeli inwestycja nie spełnia któregokolwiek z wymogów określonych w powołanym przepisie należy odmówić ustalenia warunków zabudowy. Z treści tego przepisu wynika, że warunki zabudowy można ustalić wówczas, gdy inwestycja m.in. jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego. Przeciwnie, jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Jeżeli organ stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Podnoszona w zaskarżonej decyzji sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych powoduje, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., w związku z czym brak jest możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Bezsprzecznie bowiem planowana inwestycja znajduje się w obszarze pasa drogowego drogi gminnej nr [...], a zatem do zarządcy drogi (w świetle art. 39 ust. 3 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy) należy ocena tego, czy istnieje możliwość lokalizacji obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w tym miejscu. Zarządca drogi stwierdził, że planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie budynku mieszkalnego nr 36 o wiatrołap w miejscu istniejących schodów wejściowych przeznaczonych do rozbiórki na działce nr [...], jest niezwiązana z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i ze względu na aktualny stan zagospodarowania pasa drogowego tej drogi (brak dwupasmowej jezdni i chodników) nie widzi ze względów technicznych i formalno prawnych możliwości polokowania wiatrołapu w zaproponowanym miejscu. Wobec ustalenia, że zaplanowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami odrębnymi (tj. przepisami ustawy o drogach publicznych) bez znaczenia jest, czy spełnia ona pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-4 u.p.z.p. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji zobowiązany był odmówić ustalenia warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium zwróciło uwagę, że z załącznika graficznego wniosku, określającego planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenie i gabaryty projektowanych obiektów budowlanych wynika, że powierzchnia zajmowana przez wiatrołap, a zwłaszcza jego szerokość względem osi pasa drogowego byłoby większe niż powierzchnia i szerokość schodów. Znajduje to również potwierdzenie we wniosku G.S., w którym wskazuje ona szerokość elewacji frontowej 220 cm (wiatrołap) i 200 cm (schody). Tym samym podnoszone w odwołaniu twierdzenie o lokalizacji wiatrołapu dokładnie w miejscu schodów zgodnie z ich długością i szerokością oraz nieprzekroczenie ich wymiarów pozostaje gołosłowne, skoro co innego wynika z samego wniosku inwestora i załącznika graficznego określającego gabaryty obiektu budowlanego. Ze znajdujących się w aktach sprawy map wynika natomiast, iż również twierdzenie strony dotyczące usytuowania urządzeń technicznych w znacznej odległości od znajdujących się na działce [...] schodów do budynku nr 36 jest błędne, bowiem w pobliżu znajdują się urządzenia techniczne (sieć wodociągowa i sieć telekomunikacyjna). Tym samym nie można wykluczyć, w razie dopuszczenia lokalizacji wiatrołapu w pasie drogowym drogi publicznej (drogi gminnej nr [...]), konieczności przełożenia znajdujących się w pobliżu wejścia do budynku nr 36 urządzeń technicznych. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego G.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniosła w niej, że jest gotowa zmienić wymiary wiatrołapu dostosowując je do wymiarów obecnych schodów i przedstawić nowy projekt graficzny inwestycji. Zaprzeczyła jednocześnie, iż urządzenia techniczne znajdują się w pobliżu schodów, są one bowiem umiejscowione w pobliżu drogi. Nadto Kolegium nie odniosło się do zarzutu, że w tym samym pasie drogowym są dwa inne wiatrołapy, jeden nawet bliżej drogi niż ten planowany i nikomu one nie przeszkadzają. Droga publiczna prowadzi z jednego końca wsi do drugiego, jest ślepa i nawet miejscowe władze nie wiedzą, kiedy będzie modernizowana. Ponadto spełnione zostały wszystkie warunki do wydania decyzji oprócz jednego, który opiera się na przypuszczeniach organów orzekających w sprawie. Skarżąca podniosła, że zależy jej na budowie wiatrołapu ze względu na bezpieczeństwo niepełnosprawnego dziecka, którym coraz ciężej jest się skarżącej opiekować, gdyż wymaga stałej i długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto pas jednego lub dwóch metrów od budynku powinny stanowić własność skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia [...] lutego 2012r. wyznaczony z urzędu radca prawny, w ramach uzupełnienia skargi, zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2011 r. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy zastosowanie miał przepis szczególny. Zarzucił nadto naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy z ustalonego przez organ stanu faktycznego sprawy wynikało, iż planowana inwestycja znajduje się w obszarze pasa drogowego. Dodatkowo stwierdził naruszenie przepisów art. 7-9, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne poinformowanie skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach w świetle istniejącego stanu prawnego i niewłaściwe zakwalifikowanie żądania strony, czego skutkiem było zastosowanie niewłaściwej procedury i wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako "ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego nr 36 położonego na działce nr [...] o wiatrołap, w miejscu istniejących schodów wejściowych przeznaczonych do rozbiórki, na działce nr [...], stanowiącej własność gminy [...]. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej jako "u.p.z.p.". Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Skarżąca wnioskiem z dnia [...] maja 2011 r. domagała się wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego nr 36 o wiatrołap, w miejscu istniejących schodów wejściowych przeznaczonych do rozbiórki. Bezsporne jest również to, iż dla przedmiotowej działki, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, a nadto zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ponadto według § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Oznacza to, że dokonanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedną z czynności procesowych organu, tj. czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, które ma dać podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a w przypadku podjęcia decyzji pozytywnej determinuje jej treść. Stosownie zaś do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga zatem, czy organy administracji słusznie odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na niespełnienie przez inwestora warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., albowiem ze stanu faktycznego sprawy niewątpliwie wynika, że inwestor G.S. domagała się ustalenia warunków zabudowy na działce o nr ewid. [...] stanowiącej własność Gminy [...] i wchodzącej w skład pasa drogowego drogi gminnej nr [...]. W tym miejscu wskazać przyjdzie, iż z mocy art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Z akt sprawy wynika, że Burmistrz wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w odniesieniu do obszaru usytuowanego w granicach pasa drogowego. W odpowiedzi, uzgodnieniem znak [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wydział Gospodarki Komunalnej zaopiniował negatywnie realizację planowanej inwestycji, wskazując na jej negatywny wpływ w kontekście zarządzania i utrzymania pasa drogowego w granicach działki nr ewid. [...]. Zarządca drogi stwierdził nadto, iż ze względu na aktualny stan zagospodarowania pasa drogowego przedmiotowej drogi (brak dwupasmowej jezdni i chodników) ze względów technicznych i formalno-prawnych nie jest możliwa lokalizacja wiatrołapu w zaproponowanym przez skarżącą miejscu. Nie został zatem spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Wobec powyższego Burmistrz trafnie wywiódł, iż brak było podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem taka zgoda na budowę wiatrołapu w pasie drogowym byłaby niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), a mianowicie z treścią art. 39 ust. 1, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Organy administracji są zatem związane wnioskiem co do zakresu i charakteru planowanej inwestycji i nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Nie mogą również domniemywać zamiaru inwestora, a wszelkie wątpliwości w tym zakresie wymagają wyjaśnienia. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "kpa", Sąd stwierdził, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu – bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika strony wyrażonym w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012r., że każdy wniosek strony, o ile budzi wątpliwości wymaga wezwania strony do jego sprecyzowania, a nadto do poinformowania o sposobie załatwienia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem wniosku. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, takie wątpliwości nie wystąpiły. Organy administracji rozpatrują bowiem sprawę w oparciu o taki wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jaki został faktycznie złożony, a nie w oparciu o deklarowaną przez stronę w odwołaniu, możliwą do przeprowadzenia modyfikację tego wniosku. Kwestia natomiast gabarytów obiektu była dla organów jedynie dodatkowym argumentem przemawiającym za odmową uwzględnienia wniosku. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/2000, Lex Polonica nr 381572 zajął stanowisko, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż "zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu". Oczywiście, jeżeli żądanie (prośba) jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to jednak niedopuszczalne, gdyby mogło to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. W innym wyroku z dnia 11 czerwca 1990 r. (sygn. akt I SA 367/90, Lex Polonica nr 297184), Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował pogląd, iż "stosownie do treści art. 61 § 1 kpa, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji". Należy wskazać, iż wymagania w zakresie treści wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy precyzuje przepis art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy. Wniosek taki powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000 (...); 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Z analizy akt administracyjnych wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek G.S. z [...] maja 2011 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy spełnia wszystkie wymogi określone w powołanym wyżej przepisie. Wniosek zawiera w szczególności wskazanie podstawy prawnej, określenie rodzaju planowanej inwestycji, charakterystykę zagospodarowania działki poprzez wskazanie, że jest to działka drogowa. Nadto do wniosku inwestor dołączył mapę do celów opiniodawczych w skali 1:500 z proponowanym sposobem zagospodarowania terenu - według propozycji inwestora na przedmiotowej działce projektowany wiatrołap ma wymiary ok. 2,2 m x 2 m i wysokości ok. 3,7 m. Skarżąca podała również, że schody są do rozbiórki, co akurat w sprawie nie miało znaczenia, ale co podniósł pełnomocnik jako wątpliwość w niniejszej sprawie wymagającą wyjaśnienia. Złożony zatem przez G.S. przedmiotowy wniosek wyznaczył organom kierunek postępowania administracyjnego i zdeterminował rodzaj czynności procesowych, jakie organ podjął w tym postępowaniu. We wniosku strona wyraźnie określiła treść żądania, którego spełnienia domagała się w oparciu o konkretny przepis prawa materialnego. W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, organ I instancji nie miał żadnych podstaw do przekształcenia tego wniosku na wniosek o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego (tak jak to podniósł pełnomocnik strony w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2012 r.). Tym bardziej, że ustawodawca objął pas drogowy szczególną ochroną, dając temu wyraz w przepisach Rozdziału 4 ustawy o drogach publicznych i powierzając zarządcy drogi pieczę nad niezakłóconym funkcjonowaniem pasa drogowego. Środkiem służącym tej ochronie jest ustanowiony w art. 39 ust. 1 powyższej ustawy, zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż ustawodawca dopuścił wprawdzie na zasadzie wyjątku możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, urządzeń przedmiotów i materiałów nie związanych z potrzebami drogi i ruchu drogowego, ale tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na zasadach określonych w art. 39 ust. 3, 6 i 7 ustawy o drogach publicznych, za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (uznaniowej) i odpłatnie, na określony czas. Mając powyższe na uwadze, o ile zdaniem skarżącej zachodzą szczególne okoliczności w sprawie, a skarżąca godzi się, aby zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało przyznane na określony w decyzji czas i odpłatność za ww. zezwolenie, to nie ma przeszkód, aby w tym trybie strona wystąpiła do organu, po spełnieniu wszystkich wymaganych przesłanek, o wydanie takiego zezwolenia. Sąd nie podziela ponadto innych zarzutów podniesionych przez pełnomocnika skarżącego dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 3 ppsa, Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, podniesione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie spełniają ustawowego kryterium, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 3 ppsa, stąd też nie mogły być uwzględnione. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku. O wysokości kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, przyznanych ustanowionemu w ramach prawa pomocy radcy prawnemu, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 250 ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Obejmują one wynagrodzenie za czynności radcy prawnego w kwocie 240 zł, stosowne do dotychczasowego nakładu pracy w sprawie, powiększone o należną stawkę podatku od towarów i usług.