II SA/Go 932/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 18 grudnia 2008 r., nr XXX/163/08 w sprawie ustalenia regulaminu i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy stwierdza nieważność § 1, § 4, § 5, § 7 pkt 1, § 10 pkt 1, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały. 1. Dnia 18 grudnia 2008 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXX/163/08 w sprawie ustalenia regulaminu i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy. Jako podstawę uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 13, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej u.s.g.). 2. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie : - art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (wówczas Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 ze zm.; dalej u.c.c.z.) polegające na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie poprzez uregulowanie w § 1, § 7 pkt 2, § 10 pkt 1, § 13, § 14 ust. 2, § 15 i § 17 zaskarżonej uchwały materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, określając w nich administratora cmentarza, a nadto wskazaniu zakresu działań, uprawnień i upoważnień przysługujących administratorowi cmentarza; - § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" , poprzez wprowadzenie w § 14 zakazów określonego zachowania się stanowiących powielenie zakazów penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego; - art. 40 ust.2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 4 i 5 uchwały obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, w sytuacji gdy wszelkie regulacje tego dotyczące winny znaleźć miejsce w odrębnej uchwale; - art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym, stąd zakaz wprowadzania zwierząt zawarty w § 14 pkt 8 zaskarżonej uchwały, bez zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem; - art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez wskazanie w § 16 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co stanowi naruszenie zasady hierarchiczności aktów prawnych i nadanie normom aktów prawa miejscowego prymatu nad postanowieniami ustaw i rozporządzeń, - art. 140 kodeksu cywilnego i Prawa budowlanego , poprzez wprowadzenie w § 14 ust. 2 pkt 1 zakazu wykonywania prac kamieniarskich i budowlanych bez uprzedniego zgłoszenia zarządzającemu cmentarzem i uzyskaniem jego zgody, co stanowi naruszenie uprawnienia właścicielskiego w zakresie swobodnego rozporządzania i korzystania z rzeczy. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 1, § 4, § 5, § 7 pkt 1, § 10 pkt 1, § 13, § 14, § 15, § 16 i § 17. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania wskazując, że ze względu na uznania zasadności zarzutów skargi, w dniu 11 września 2017 r., uchwalił nowe uchwały w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych na terenie Gminy (nr XXXIV/270/17) oraz ustalenia wysokości opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Gminy (nr XXXIV/271/17). Zaskarżona przez Prokuratora uchwała utraciła moc zgodnie z § 5 uchwały nr XXXIV/271/17 z dniem 11 września 2017 r. Po zapoznaniu się z odpowiedzią na skargę Prokurator podtrzymał stanowisko podnosząc, że stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części wywołuje inne skutki prawne niż jej wyeliminowanie z obrotu uchwałą własną organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 4. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Przepis art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kognicji sądów administracyjnych między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 tej ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z kolei art. 91 ust. 1 u.s.g. przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Szczególne uprawnienie w stosunku do uchwały organu gminy przysługuje również prokuratorowi, a to na mocy przepisu art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 177 ze zm.) przewidującego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Z uprawnieniem tym korelują przepisy art. 8, art. 50 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a. 5. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była uchwała w przedmiocie regulaminu i opłat cmentarzy komunalnych. Tego rodzaju uchwały podejmowane są na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 u.s.g. – wbrew zarzutom skargi - nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., I OSK 252/09). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących. 6. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów są one w pełni zasadne, co przyznał też sam organ. Po pierwsze uchwała wykracza poza zakres określony art. 40 ust.2 usg, poprzez wprowadzenie w § 4 i 5 uchwały obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych w sytuacji, gdy wszelkie regulacje tego dotyczące winny znaleźć miejsce w odrębnej uchwale. Niezgodne z prawem jest również wskazanie w § 16 uchwały, że w kwestiach nieuregulowanych regulaminem stosuje się przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, co może być rozumiane jako prymat przepisów prawa miejscowego nad ustawą. Niezgodne z ustawą są również zapisy zawarte w § 1, § 7 pkt 2, § 10 pkt 1, § 13, § 14 ust. 2, § 15 i § 17. Według art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. W myśl zaś art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony. Wójt (odpowiednio burmistrz, prezydent miasta) uprawniony jest do sprawowania zarządu cmentarzami, a w konsekwencji to do jego kompetencji należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi. W związku z tym niezgodne z prawem są przepisy regulaminu, w których mowa jest o zarządcy i jego kompetencjach. Za naruszające istotnie prawo należy też zapis § 14 regulaminu, który opisuje czyny stypizowane w aktach rangi ustawowej – kodeksie karnym lub kodeksie wykroczeń. Niezgodne z art. 20a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych jest wprowadzenie bezwzględnego zakazu wprowadzania zwierząt na cmentarz (§ 14 pkt 8 zaskarżonej uchwały). Kwestie dotyczące robót budowlanych regulują przepisy prawa budowlanego, zaś cywilnoprawne – odpowiedni kodeks cywilny i regulamin nie może tego modyfikować. 7. Mając na względzie powyższe naruszenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na skutek uchylenia własnej uchwały oraz stanowiska prokuratora, który skargę podtrzymał należy wskazać, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Zmiana zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Zmiany uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały - wywierające skutki od daty uchylenia (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). W przedmiotowej sprawie zakwestionowane przepisy, w okresie obowiązywania mogły wywołać skutki prawne wobec jednostek, co przemawia za ich wyeliminowaniem z obrotu ze skutkiem ex tunc.