II SA/Go 933/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska, Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Protokolant Anna Paprocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi H.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 150 zł (sto pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją administracyjną z dnia [...] maja 2005r. Nr [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz Gminy od H.S. jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 401 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 145 ust. 1 i art. 148 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), art. 104 kpa oraz uchwałę Rady Gminy z dnia [...] marca 2001r. Nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wzrosła wartość nieruchomości, której właścicielką jest H.S.. Dalej organ stwierdził, że wzrost wartości gruntów zurbanizowanych stanowić będzie różnica wartości gruntów przed i po wybudowaniu kanalizacji podciśnieniowej. Organ powołując się na wyliczenia rzeczoznawcy majątkowego wskazał, że wartość 1m2 gruntu po przebudowie ulicy kształtuje się w kwocie 31,50 zł, natomiast wartość 1m2 gruntu przed budową ulicy kształtowała się w kwocie 27,60 zł, co stanowi wzrost wartości nieruchomości o 14% a zatem zgodnie z przywołaną uchwałą Rady Gminy z dnia [...] marca 2001r. opłata adiacencka za 1m2 gruntu wyniesie 0,78 zł. Organ I instancji ustalił również warunki spłaty opłaty adiacenckiej przez H.S., która to spłata nastąpić ma w ratach po 33,42 zł miesięcznie. H.S. nie zgodziła się z decyzją organu I instancji i złożyła od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu odwołująca się zarzuciła, że opłata adiacencka naliczona została niesłusznie. Powołując się na art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami H.S. stwierdziła, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, albo na ziemi przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, gazowych i telekomunikacyjnych. Odwołująca się stwierdziła również, że w świetle cytowanego przepisu obowiązek naliczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku budowy drogi, natomiast na ul. [...] zmieniona została jedynie nawierzchnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w sprawie został sporządzony operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego w przedmiocie wzrostu wartości gruntów z tytułu przebudowy drogi w 2003r. – ulicy [...] o długości 430 mb, z wyliczeniem opłat adiacenckich dla poszczególnych właścicieli. Stronom umożliwiono czynny udział w postępowaniu oraz zapoznanie się z dokumentami w sprawie. Strony nie wniosły zastrzeżeń. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się protokół odbioru robót budowlanych dotyczący przebudowy ulicy [...]. W ocenie organu wprawdzie w zaskarżonej decyzji użyto nieprecyzyjnych określeń, gdzie zamiast "budowa drogi" posłużono się pojęciem "wybudowanie urządzeń infrastruktury technicznej", jednak niewłaściwe określenie nie wpływa na wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej i nie czyni jej rozumienia wątpliwym co do osnowy rozstrzygnięcia zgodnie z ustalonym stanem faktycznym i prawnym. Zdaniem organu zarzuty odwołującej się dotyczące "budowy drogi" ze względu na warunki techniczne jej wykonania nie podlegają rozpoznaniu i nie mają znaczenia w sprawie. W procesie inwestycyjnym uzyskano bowiem pozwolenia na budowę, a więc okoliczność powyższa została już przesądzona. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego H.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego skarżąca wskazała, że wadliwy zapis w uzasadnieniu decyzji organu I instancji dotyczący wzrostu wartości nieruchomości w związku z budową kanalizacji wprowadził ją w błąd. Ponadto skarżąca zarzuciła, że wraz z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania organ I instancji doręczył jej informacje zawierającą nieaktualny stan prawny dotyczący zarówno podstaw prawnych decyzji jak i sporządzenia operatów szacunkowych nieruchomości. Skarżąca wskazała, że operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o nieobowiązującą w dacie jego sporządzenia podstawę prawną – rozporządzenia z dnia 27 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego. Od dnia 22 września 2004r. obowiązywało natomiast w tym zakresie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), z którym sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie jest zgodny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W myśl art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwaną dalej ustawą, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przepisy w tym zakresie stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane ze środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ( art. 143 ust. 1 ustawy). Zgodnie natomiast z art. 143 ust. 2 ustawy przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492) uległa zmianie ustawowa definicja pojęcia "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Pod tym pojęciem poza wybudowaniem pod ziemią, na ziemi, albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych, ustawodawca nakazał rozumieć uprzednio także "urządzenie albo modernizację drogi" natomiast od [...] września 2004r. – "budowę drogi". Zmiana ta powoduje, że zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie, czy ul. [...] została wybudowana, czy też uległa modernizacji. Ustawa nie określa co należy rozumieć pod pojęciem "budowa drogi". Należy zatem odnieść się do przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Według art. 4 pkt 17 tej ustawy "budowa drogi" to wykonywanie nowego połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowa i rozbudowa. Wykonywanie zaś robót w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego, jest przebudową (art. 4 pkt 18 ustawy o drogach publicznych). Powyższe rozróżnienie pojęć ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. W świetle bowiem art. 145 ust. 1 ustawy tylko budowa drogi wywołuje obowiązek udziału w kosztach budowy w postaci wniesienia opłaty adiacenckiej. Takie stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( np. wyrok z 23.07.1990r. sygn. akt SA/Wr 1313/89, ONSA 1990r. nr 2-3, poz. 52, oraz wyrok z 8.03.2002r. sygn. akt I SA 2032/00, Wydawnictwo Prawnicze Lex nr 82643). Zgodnie z zasadą ogólną wyrażona w art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej stają na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 kpa stanowi natomiast, że organy administracji publicznej są obowiązane zebrać materiał dowodowy i ocenić go w sposób wyczerpujący. W związku z powyższym organy administracyjne powinny w toku prowadzonego postępowania podjąć wszelkie kroki dowodowe w celu ustalenia, czy ul. [...] uległa przebudowie, czy też została wybudowana a w związku z tym, czy istniała przesłanka do obciążenia skarżącej opłatą adiacencką. W swoich decyzjach organy administracyjne nie zbadały powyższej okoliczności. Należy także wskazać, że w decyzji organu I instancji nie wskazano nawet w związku z budową jakiego urządzenia infrastruktury technicznej ustalono opłatę adiacencką oraz w jaki sposób wyliczono jej wysokość. Sąd uznał zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stanowiska organu odwoławczego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zarzuty strony dotyczące "budowy drogi" ze względu na warunki techniczne jej wykonania nie podlegają rozpoznaniu w toku przedmiotowego postępowania i nie mają znaczenia w sprawie, albowiem w procesie inwestycyjnym realizacji zamierzenia inwestycyjnego uzyskano pozwolenie na budowę a więc właściwy organ w toku odrębnego postępowania przesądził już powyższą okoliczność, wskazać należy, że przepisy ustawy nakładają na organy administracyjne obowiązek ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych o których mowa w art. 143-148a ustawy, w tym ustalenia, czy w danym przypadku mamy do czynienia z budową urządzenia infrastruktury technicznej. Sąd nie podzielił zatem stanowiska organu odwoławczego w tej kwestii. Za zasadny należało uznać zarzut skargi dotyczący nieprawidłowej podstawy prawnej w oparciu o którą sporządzony został operat szacunkowy. Wskazane przez skarżącą okoliczności powinny zostać z urzędu zweryfikowane przez organ orzekający, gdyż operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Przejmując sprawę do ponownego rozpoznania organ I instancji powinien ustalić, czy roboty budowlane na drodze gminnej ul. [...] stanowiły "przebudowę", czy też "budowę" drogi w rozumieniu przepisów ustawy. Odpowiednie ustalenia w tym zakresie będą podstawą do umorzenia postępowania, bądź do ustalenia opłaty adiacenckiej. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) O tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. II SA/Go 933/05 8.06.2006r. ZARZĄDZENIE Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczyć : 1. skarżącej z pouczeniem o skardze kasacyjnej, 2. pełnomocnikowi organu adm.