II SA/Go 934/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "F" spółki z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od organu Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej "F" spółki z o.o. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. nr [...], Wojewódzki Lekarz Weterynarii, działając na podstawie 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. - w skrócie: "k.p.a." praz art. 5 ust, 1 pkt 2 i art. 15 ust, 2 pkt 1 ustawy z 29 stycznia 2004 o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2016r. poz. 1077) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii z [...] maja 2017r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania. Z uzasadnienia tego postanowienia wynikało, że zapadło ono w następującym stanie faktycznym i prawnym. F Sp. z o.o. złożyła 2 marca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Weterynarii wniosek o wypłatę odszkodowania w wysokości 22.619,40 zł za zutylizowany obornik w ilości 753,98 t z powodu wysoce zjadliwej grypy ptaków. Strona wskazała, że wniosek został przedłożony w związku z wykonaniem wszystkich nakazów i zakazów wymienionych w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. Postanowieniem z [...] marca 2017 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że wniosek o wydanie decyzji o wypłatę odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 49 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 z późn. zm. - dalej określanej skrótem: "u.o.z.z.") odszkodowanie w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt przysługuje w enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie przypadkach. Mając na względzie brzmienie powyższego przepisu organ uznał, że w sprawie nie zachodziły podstawy umożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżąca spółka wniosła zażalenie na to postanowienie. Wojewódzki Lekarz Weterynarii postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. uchylił postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że organ pierwszej instancji winien w pierwszej kolejności ustalić czy wnioskodawca jest podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, następnie winien ustalić czy nie zachodzą inne przeszkody uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Powiatowy Lekarz Weterynarii wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] maja 2017r. nr [...] ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik pochodzący z gospodarstwa skarżącej w związku z wykonaniem nakazów i zakazów związanych ze zwalczaniem grypy ptaków. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii nakazał spółce zabicie wszystkich sztuk drobiu, zniszczenie zwłok wszystkich sztuk drobiu padłego i zabitego znajdującego się w gospodarstwie przez ich utylizację, w związku z wykryciem grypy ptaków na terenie gospodarstwa należącego do spółki. Nadto powyższą decyzją nałożono na spółkę obowiązek zniszczenia znajdujących się w gospodarstwie, pochodzących od drobiu lub przeznaczonych dla drobiu, ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego przez ich utylizację wraz z paszą, ściółką oraz odchodami oraz oczyszczenie i odkażenie budynków i miejsc, w których był przetrzymywany zakażony drób, pojazdów używanych do transportu drobiu oraz pozostałych przedmiotów, które mogły ulec zakażeniu. Zdaniem Powiatowego Lekarza Weterynarii mimo zutylizowania przez spółkę obornika zgodnie z nakazem zawartym w powołanej decyzji, brak jest w przepisach prawa podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania o wypłatę z tego tytułu odszkodowania. Przepisem takim nie jest, w ocenie organu, art. 49 ust. 1 i 5 u.o.z.z. gdyż, jak to wskazał organ, obornik nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego wymienionym w załączniku I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139 z 30 kwietnia 2004 poz. 55 ze zm.). Obornik jest natomiast ubocznym produktem pochodzenia zwierzęcego, co wynika wprost z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego). Zdaniem organu brak było podstawy materialno-prawnej pozwalającej na rozstrzygniecie kwestii odszkodowania za zniszczony obornik, co stanowiło podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowym przypadku w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Od postanowienia skarżąca spółka wniosła zażalenie podnosząc w nim zarzuty dotyczące: 1. naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, na skutek bezzasadnego przyjęcia, że wniosek skarżącego o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania za zutylizowany obornik został złożony w sprawie, w której przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego; 2. naruszenia art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest przepisu prawa materialnego, który uprawniałby organ Inspekcji Weterynaryjnej do rozstrzygania kwestii odszkodowania za obornik. Motywując utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że myśl art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie o wszczęcie postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie brak jest podstawy materialno-prawnej rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za zniszczony obornik, bowiem ustawa o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt nie przewiduje przyznania odszkodowania za produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Przepis art. 49 u.o.z.z. ust. 1 i ust. 5 przewiduje, w przypadku zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, odszkodowanie za zwierzęta wymienione w ust. 1 oraz produkty pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, jaja wylęgowe, pasze oraz sprzęt wymienione w ust. 5. Obornik zaś nie mieści się w żadnym z powyższych klasyfikacji, w szczególności nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego, o czym przesądza treść ust. 8.1. załącznika I do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają żywność pochodzenia zwierzęcego oraz art. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009. Zdaniem organu, w świetle powyższego nie jest możliwe przyznanie odszkodowania w zakresie wnioskowanym przez stronę, a tym samym brak jest podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Brak jest bowiem przepisu na podstawie którego wniosek może zostać rozpatrzony. Skargę na powyższe postanowienie złożyła F Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] maja 2017 roku oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, zarzucając mu: 1. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji, oraz przyjęcia, że brak jest przepisów stanowiących podstawę do wszczęcia i prowadzenia w sprawie postępowania administracyjnego; 2. naruszenie art. 49 ust. 5 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt w zw. z art. 9 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 roku określającego przepisy dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że brak jest podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia kwestii odszkodowania za zniszczony obornik. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. - w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonego aktu w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii naruszały prawo w stopniu nakazującym ich uchylenie. Przedmiotem skargi było postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku spółki o przyznanie odszkodowania w wysokości równowartości obornika zutylizowanego zgodnie z decyzją nakładającą na spółkę obowiązki w związku z ujawnioną wysoce zjadliwą grypą ptaków. Postanowienie to było wadliwe, lecz wyłącznie z przyczyn formalnych tzn. z powodu de facto merytorycznego rozpoznania sprawy orzeczeniem o charakterze formalnym czyli postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że postanowienie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także nie prowadzi postępowania administracyjnego przed wydaniem postanowienia, prowadzącego do wyjaśnienia sprawy. W związku z tym w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. wyr. NSA z 18 grudnia 2015 r., II OSK 999/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W ocenie Sądu cena wniosku Spółki sformułowana w zaskarżonym postanowieniu wykraczała poza granice kontroli podania w ramach wstępnych czynności prowadzonych dla oceny istnienia podstaw prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaskarżone orzeczenie zapadło bowiem po merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Organ pierwszej instancji rozpoznając wniosek skarżącej spółki z [...] marca 2017 r. uznał, iż brak jest podstawy prawnej dla przyznania odszkodowania. Dokonał w tym postanowieniu wykładni art. 49 ust. 1 i 5 u.o.z.z. oraz wymienionych we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia przepisów prawa wspólnotowego określających pojęcia "produktów pochodzenia zwierzęcego" i "ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego". Na podstawie tej wykładni wywiódł, iż obornik nie jest produktem pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu art. 49 ust. 5 u.o.z.z. i przyjął, że żądanie skarżącej wypłaty odszkodowania nie znajduje podstawy prawnej. Organ odwoławczy, rozpoznając zażalenie Skarżącej zapatrywania te podzielił i dokonał ponownie wykładni odnośnych przepisów, rozważania swe konkludując - podobnie jak Powiatowy Lekarz Weterynarii - stwierdzeniem, iż w przepisach brak jest podstawy prawnej dla przyznania Skarżącej żądanego odszkodowania, a zatem brak jest podstawy prawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Stanowisko takie jest błędne. Należy wskazać, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym stosowania art. 61a § 1 k.p.a. (zob. np. wyr. NSA: z 22 marca 2017 r. II OSK 1847/15, z 16 grudnia 2016 r. II OSK 600/15, z 24 lutego 2016 r. II OSK 1552/14, wyr. WSA: z 14 grudnia 2016 r. II SA/Bd 1251/14, z 8 czerwca 2017 r. II SA/Rz 232/17) ustalenie zasadności żądania objętego podaniem strony winno następować wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Akcentuje się, iż ustalenie zasadności żądania wywodzonego ze wskazanego w podaniu interesu prawnego musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (pogląd ten jest przyjmowany za B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 14. Warszawa 2016, s. 350 - 351). Zauważyć jednak należy, iż takie zapatrywania, skłaniające się jednak ku bardziej subiektywnemu modelowi legitymacji procesowej, są kontestowane w doktrynie (zob. R. Stankiewicz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz [red. R. Hauser, M. Wierzbowski], Wydanie 4, Warszawa 2017, str. 566 - 568). Tym niemniej w ocenie Sądu przyjąć należy, iż art. 61a k.p.a. może znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której na etapie wstępnej oceny wniosku, organ dojdzie do przekonania, że podmiot zgłaszający żądanie nie jest legitymowany do uruchomienia postępowania przed organem administracji. Jeżeli natomiast ta formalnoprawna ocena przedstawionego przez podmiot żądania będzie wymagała przeprowadzenia szeregu zabiegów czy też skomplikowanej wykładni, wówczas badanie zasadności wniosku, w szczególności co do istnienia interesu prawnego po stronie podmiotu występującego z podaniem, powinno mieć miejsce w ramach prowadzonego przez organ postępowania. Dokonywane wówczas ustalenia mogą w szczególności spowodować, że dojdzie do bezprzedmiotowości podmiotowej skutkującej wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. Ocena taka nie powinna być dokonywana w ramach mającego charakter wyłącznie formalny postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie może być zapaść tylko wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Może mieć miejsce w przypadkach, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji publicznej. Organ nie ma uprawnienia by na etapie wstępnym weryfikować legitymację procesową wnioskodawcy w oparciu o zebrane w sprawie dowody oraz analizę stanu prawnego w sytuacji, gdy jednocześnie wnioskodawca nie ma procesowo zapewnionego dostępu do materiału dowodowego i nie ma możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności istotnych dla ustalenia jego interesu prawnego. Należy przyjąć, że tylko we wszczętym już postępowaniu administracyjnym organ może dokonać oceny w zakresie prawa materialnego odnoszącego się do interesu podmiotu wnoszącego żądanie (zob. wyr. NSA z 13 stycznia 2017 r. II OSK 1007/15 z 24 lutego 2016 r. II OSK 1552/14 oraz przywołane tam orzeczenia, CBOSA). Tymczasem, o czym już była mowa we wcześniejszym fragmencie uzasadnienia, organy obu instancji zgodną konkluzję o braku podstawy prawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania, a zatem - jak należy przyjąć o braku po stronie Spółki interesu prawnego - oparły o wykładnię prawa materialnego. W ocenie Sądu jednak wykładnia ta i badanie relacji pomiędzy pojęciami "produkt pochodzenia zwierzęcego" i "uboczny produkt pochodzenia zwierzęcego" winna była zostać przeprowadzona w rozstrzygnięciu rozstrzygającym sprawę co do istoty, które zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. z zasady ma formę decyzji. Ocena zasadności żądania skarżącej spółki nie mogła nastąpić w ramach wstępnej kontroli podania. Z powyższych względów Sąd uznał, iż organy obu instancji, poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w drodze postanowienia a nie decyzji, naruszyły art. 61a § 1 k.p.a. Z uwagi na wyłącznie formalny charakter zaskarżonego postanowienia, poza granice sprawy wykraczała merytoryczna ocena zarzutów odnoszących się do meritum sprawy, tzn. kwestii zasadności żądania przyznania Skarżącej odszkodowania z tytułu utylizacji obornika. Ostatecznie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 p.p.s.a uchylił postanowienia organów obu instancji (pkt I sentencji wyroku) Mając na względzie gwarancje procesowe jakie przysługują stronie w postępowania administracyjnym oraz odrębności trybu zaskarżenia sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie można dopuścić rozwiązania polegającego na konwalidowaniu wydanych postanowień uznając je za decyzję. Godziłoby to przede wszystkim w prawa strony, która kwestionowała tryb postępowania i nie podjęła pełnej polemiki merytorycznej. Również ramy ewentualnego odwołania są szersze niż zażalenie. Nie można też wykluczyć sytuacji, że w postępowaniu właściwym (dowodowym) zostaną podjęte (z urzędu lub na wniosek strony) czynności procesowe lub dowodowe, które nie były możliwe do zrealizowania na etapie wstępnym. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy organy będą związane przedstawioną wyżej oceną prawną, dotyczącą błędnego rozstrzygnięcia sprawy postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie respektujące wszelkie prawa strony i dopiero wówczas wyda rozstrzygnięcie merytoryczne. Jednocześnie, w pkt. II sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz strony skarżącej 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zasądzona kwota obejmuje: (i) 480 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r., poz. 1805 ze zm.), oraz: (ii) 100 (sto) zł tytułem uiszczonego wpisu i (iii) 17 zł tytułem zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.