II SA/Go 94/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi R.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego R.F. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, dalej zwanego Biurem Powiatowym ARiMR, przyznał R.F. płatność na zalesienie gruntów rolnych, na łączną kwotę 39769,40 zł. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wskazaną powyżej decyzją ostateczną, w związku z wynikami kontroli przeprowadzonej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu, w trakcie której stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do zalesienia we wniosku, a stwierdzoną powierzchnią zalesienia. Następnie decyzją z [...] października 2007r. nr [...] organ orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej z [...] sierpnia 2005 r. i przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych na łączną kwotę 28476,79 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku kontroli różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku do zalesienia i stwierdzonym w trakcie kontroli na miejscu wynosi 0,53 ha, co stanowi 13,2 % powierzchni zadeklarowanej. Jednocześnie organ podał w uzasadnieniu szczegółowy sposób obliczenia w/w różnicy oraz wyliczenie na tej podstawie kwoty przyznanej płatności. W wyniku odwołania R.F., decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR z przyczyn proceduralnych uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 kpa, gdyż w osnowie decyzji organ l instancji wskazał na tryb nadzwyczajny weryfikacji decyzji jakim jest wznowienie postępowania określony w art. 145 kpa, a następnie w uzasadnieniu decyzji nie określono czy rzeczywiście istniały przesłanki do zmiany dotychczasowej decyzji. Organ odwoławczy wskazał tym samym na brak uzasadnienia prawnego zastosowania art. 145 kpa. Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARMiR decyzją nr [...] z [...] lutego 2008r. orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. oraz przyznaniu płatności w pomniejszonej kwocie łącznej 28476,79 zł. Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. R.F. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, domagając się przeprowadzenia ponownych pomiarów działki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR po rozpatrzeniu, jak wskazano w treści decyzji, odwołania R.F. z dnia [...] listopada 2007 r. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż argumentacja przestawiona przez odwołującego się nic nie wnosi do sprawy. Organ podkreślił, iż powierzchnia ewidencyjna działki gruntu rolnego nie jest tożsama z pojęciem działki rolnej, które zdefiniowane jest w art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10, poz. 76 ze zm.), odsyłająca do art. 1 a rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2007 r., przy której obecny był R.F. pozwoliła ustalić powierzchnię zalesienia na przedmiotowej działce. Organ odwoławczy wskazał na prawidłowość wznowienia postępowania przez organ l instancji i wydanej w jego rezultacie decyzji. R.F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W uzasadnieniu skarżący podał, iż pomiar przedmiotowej działki wykonany podczas kontroli w dniu [...] czerwca 2007 r. odbywał się w trakcie ulewnego deszczu, co może wpływać na zniekształcenie wyników pomiarów. Skarżący podał, iż protokół kontroli podpisał, gdyż nie miał na ten temat wiedzy, a następnie przy współpracy Izby Rolniczej wykonał ponownie pomiar, który wykazał jego rację. Skarżący podał, iż w piśmie z dnia [...] listopada 2007 r. zwrócił się do Biura Powiatowego ARiMR z wnioskiem o wykonanie kolejnego pomiaru przez niezależną firmę geodezyjną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, jednocześnie w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (sygn. akt II SA/Go 340/08) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn formalnych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.), art. 51 Rozporządzenia Rady (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji, oraz zintegrowanego sytemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z dnia 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) oraz na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r., Nr 187, poz. 1929 z późn.zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja nr [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności na zalesieniu gruntów rolnych wydana została przez organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. nr 229 poz. 2273 z późn.zm.) artykuł 70 w/w rozporządzenia stanowi, że art. 31 i 32 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 stosuje się do płatności obszarowych. Powyższe przepisy, zdaniem organu, nie mają zastosowania do wsparcia środków dotyczących leśnictwa, innych niż zalesianie gruntów rolnych. Rozporządzenia (WE) nr 2419/2001 zostało uchylone przez rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U L 141 z 30.04.2004r.). W związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników stanowi, że jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Zgodnie z ww. rozporządzeniem obszar, który kwalifikuje się do przyznania pomocy na zalesianie w omawianej sprawie wyniósł 2,98 ha. Ponadto organ podał w jaki sposób obliczył ten obszar i tak: powierzchnia zadeklarowana wynosiła 4,57 ha - powierzchnia stwierdzona natomiast to 4,04 ha, co dale różnicę 0,53 ha (0,53 dzielone na 4,04 ha mnożone przez 100% = 13,12%). Powierzchnia stwierdzona 4,04 ha -1,06 ha (stwierdzona różnica 0,53 ha x 2) = 2,98 ha. Organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności na zalesianie gruntów rolnych. Uznaniowość prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby nie tylko w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. R.F. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. i zarzucił Dyrektorowi Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymanie w mocy decyzji, której nieważność stwierdził Sąd w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008r. Ponadto w piśmie procesowym z [...] marca 2009 r. skarżący wnioskował o dołączenie do akt przedmiotowej sprawy akt sprawy zakończonej ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o sygn. II SA//Go 340/08. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty tożsame z twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powyższym wyroku Sądu, rozpoznał odwołanie strony od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, Sąd eliminuje z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny w przypadku stwierdzenia, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Jeśli zaś Sąd nie dopatrzy się tego typu niezgodności decyzji lub postanowienia z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa to skargę oddala, na zasadzie art. 151 ww. ustawy. Sąd orzeka w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, jak również podaną podstawą prawną (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, doprowadziła do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. U podstaw każdego postępowania administracyjnego leży zasada prawdy materialnej, która została określona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.), dalej przywoływany jako "K.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 K.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Niedopełnienie przez organ powyższego obowiązku rzetelnego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego sprawy czyni przedwczesnym dokonywanie subsumcji normy prawa materialnego określającej prawa lub obowiązki strony stosunku administracyjnoprawnego. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie może bowiem doprowadzić do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, sytuacja taka zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem ustalony przez organy, a konsekwentnie kwestionowany przez stronę stan faktyczny, będący podstawą wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a następnie zastosowania wobec R.F. sankcji administracyjnej, budzi uzasadnione wątpliwości, co do swej poprawności. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego – tj. w ramach postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego uprzednio ostateczną decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie przyznania płatności na zalesienie gruntów rolnych. Przedmiotowe postępowanie wznowieniowe, wszczęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. dotyczy sprawy przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004 -2006, nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wdrożeniem wspólnotowego Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013, dlatego zasadnie organy ARiMR stosowały do niego przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (§ 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – Dz.U. Nr 114, poz. 786 z późn.zm.). Na podstawie przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 298 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 z późn.zm.) szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. (Dz.U. Nr 187, poz. 1929 z późn.zm.). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu, który spełnia łącznie następujące warunki: 1) został wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) zobowiązał się do: a) zalesienia działek rolnych, na których do dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności była prowadzona działalność rolnicza, b) pielęgnacji założonej uprawy leśnej, przez okres 5 lat od dnia wykonania zalesienia - zgodnie z planem zalesienia, w rozumieniu przepisów o lasach. 3) zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Po myśli § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności użytkowanych jako grunty orne, łąki trwałe, pastwiska trwałe albo sady, które zostały przeznaczone do zalesienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (z zastrzeżeniem § 14a ust. 1). Zarówno do wniosku o sporządzenie przez nadleśniczego planu zalesienia, jak i do wniosku o przyznanie płatności, dołącza się wypis z ewidencji gruntów i budynków dotyczący działek ewidencyjnych, na których są położone działki rolne przeznaczone do zalesienia jak i kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków obejmujących działki rolne przewidziane do zalesienia (§ 5 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 6 ust. 4 pkt 2 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 11 sierpnia 2004 r.). Wnioskodawca zobowiązany jest do wykonania zalesienia działek rolnych zgodnie z planem zalesienia, w terminie i zgodnie z wytycznymi określonymi w tym planie oraz przepisach powszechnie obowiązujących. Zgodnie z przepisem § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia, producent rolny zakłada uprawę leśną w odległości co najmniej 1) 1,5 m od granicy sąsiedniej działki użytkowanej jako grunt leśny, 2) 3 m od granicy sąsiedniej działki użytkowanej jako grunt rolny - stanowiącej własność innego podmiotu. W złożonym w dniu [...] grudnia 2004 r., a zmienionym w dniu [...] marca 2005 r., wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych za rok 2004 R.F. zadeklarował do zalesienia działkę rolną o powierzchni 4,57 ha położoną na działce ewidencyjnej o pow. całkowitej 4,66 ha nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał skarżącemu płatność na zalesianie gruntów rolnych, w łącznej wysokości 39769,40 zł., zgodnie z ww. wnioskiem oraz oświadczeniem o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia z dnia [...] kwietnia 2005 r. W trakcie kontroli na miejscu w dniu [...] czerwca 2007 r. dokonanej przez Biuro Kontroli metodą pomiaru GPS, w obecności producenta rolnego, stwierdzono powierzchnię ogólną zalesienia oraz powierzchnię grodzenia siatką 4,04 ha (pow. deklarowana 4,57 ha. Kontrolujący stwierdzili również brak wykonania zabiegu wykaszania, który zgodnie z planem zalesienia winien być przeprowadzony do [...] maja 2007 r. oraz różnicę ilości sadzonek sosny tj. według planu zalesienia 21 000 sztuk, producent rolny przedstawił faktury zakupu dla 16450 sztuk. Skarżący zgłosił do protokołu z czynności kontrolnych uwagę, iż ze względu na pogodę (opady deszczu) wykaszanie wykona do końca czerwca. Na podstawie wskazanych wyżej "nieprawidłowości’, w szczególności w związku ze stwierdzoną różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią faktycznie zalesioną ustaloną podczas kontroli na miejscu (4,57 - 4,04 ha = 0,53 ha) organy Agencji przyjęły, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Powyższe ustalenie, zdaniem organów, stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o przyznaniu płatności. Przekroczenie powierzchni wnioskowanej w stosunku do stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu o 13,12 % zadecydowało ponadto o zastosowaniu wobec producenta rolnego sankcji w postaci pomniejszeń należnych płatności. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, w jaki sposób określono powierzchnię kontrolowanej działki rolnej zalesionej. Nadto należy poddać ocenie czy organy prawidłowo orzekły w zakresie pomniejszeń należnych płatności z tytułu zalesienia działki rolnej. W ocenie Sądu, na podstawie analizy akt administracyjnych nie można przyjąć, aby w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy administracji publicznej w zgodzie z wymogami postępowania administracyjnego oraz wskazanych wyżej przepisów wspólnotowych, dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń rzeczywistej powierzchni zalesionej przez R.F. na działce ewidencyjnej [...] oraz okoliczności powstania stwierdzonych naruszeń. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2007 r. kontrola na miejscu wykazała zalesienie powierzchni działki o podanym wyżej oznaczeniu 4,04 ha, wobec powierzchni zadeklarowanej 4,57 ha (różnica 0,53 ha). W toku postępowania producent rolny konsekwentnie kwestionował prawidłowość dokonanego metodą GPS pomiaru powierzchni zalesionej przez niego działki rolnej i domagał się przeprowadzenia ponownego pomiaru (pismo z dnia [...] czerwca 2007 r., odwołanie z dnia [...] listopada 2007 r., pismo z [...] lutego 2008 r.). W tym kierunku jednakże sprawa nie została wyjaśniona. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L. Nr 141 poz. 18 z późn. zm.) kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w tym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. W myśl art. 30 ust. 1 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym w dacie kontroli oraz orzekania przez organy), przy kontroli na miejscu powierzchnia działki rolnej określana jest za pomocą wszelkich środków spełniających minimalną jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Tolerancja pomiaru jest określona przy uwzględnieniu 1,5- metrowej strefy buforowej okalającej obwód działki rolnej. Maksymalna tolerancja w odniesieniu do każdej działki rolnej nie może przekroczyć wartości bezwzględnej 1,0 ha. Można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana (ust. 2). Z protokołu kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2007 r. wynika, że pomiar został przeprowadzony metodą GPS (Global Positioning System), lecz pomimo tego, że zgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 796/2004 państwa członkowskie mogą korzystać z systemów teledetekcji oraz technik globalnego systemu nawigacji satelitarnej, nie oznacza to, że można stosować jakiekolwiek urządzenia bez weryfikacji prawidłowości ich działania. Urządzenia GPS są przeznaczone do określania pozycji w terenie i za pomocą odpowiedniego oprogramowania mogą służyć do obliczania odległości. Każde urządzenie pomiarowe posiada określony margines błędu, który w przypadku urządzeń GPS będzie zależał nie tylko od modelu urządzenia, zastosowanego oprogramowania czy wbudowanej anteny, ale również od warunków atmosferycznych oraz przeszkód blokujących lub zakłócających przepływ sygnału z satelity do urządzenia. Zdaniem Sądu, przyznanie przez organy metodzie GPS cech dowodu niepodważalnego stanowi naruszenie art. 80 K.p.a., a co się z tym wiąże budzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Protokół czynności kontrolnych jest dokumentem sformalizowanym, lakonicznym, nie umożliwia on odtworzenia szczegółowych warunków przeprowadzanej kontroli, sposobu dokonywanych pomiarów, uwzględnionych okoliczności mających wpływ na stwierdzone wyniki. W pkt IX na str. 4 wskazano powierzchnię deklarowaną 4,57 ha, powierzchnię zmierzoną 4,04 ha, obwód 1106, szerokość strefy buforowej 1,50 m, tolerancja 0,17 m, powierzchnię stwierdzoną 4,04 ha. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż wynikająca z protokołu tożsamość powierzchni zmierzonej i powierzchni stwierdzonej budzi wątpliwości, co do zastosowania przy ustalaniu powierzchni stwierdzonej strefy buforowej. Powyższych wątpliwości nie można usunąć na podstawie analizy akt sprawy. Podkreślenia wymaga, iż w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji brak jest jakiegokolwiek odniesienia do sposobu wyliczenia "powierzchni stwierdzonej", szczegółowej analizy dokonanych pomiarów, uwzględnionych stref buforowych, tolerancji błędu, oceny dokumentacji graficznej sporządzonej w sprawie i okoliczności z niej wynikających a mających wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.. Spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Wymogu tego nie spełnia zaskarżona decyzja, co uniemożliwia także dokonanie rzeczowej sądowej kontroli jej zgodności z prawem. Organ mimo zgłaszanych przez stronę w toku postępowania zastrzeżeń nie dokonał także analizy ukształtowania działki ewidencyjnej, na której znajduje się zalesiona działka rolna, w szczególności pod kątem konieczności uwzględnienia granic obszaru zalesionego wobec granic sąsiednich nieruchomości (w tym rolnych). Zaniechanie to ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości powierzchni ostatecznie stwierdzonej przez organ jako zalesiona, także wobec treści cytowanego wyżej przepisu § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i tryby udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W konsekwencji wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., nie jest możliwe dokonanie sądowej weryfikacji prawidłowości i legalności przyjętej przez organy powierzchni zalesionej, określonej jako "stwierdzona" w wyniku kontroli. Wobec powyższych wątpliwości nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić jaka rzeczywiście powierzchnia działki nr [...] została zalesiona, czy była ona zgodna czy nie z powierzchnią deklarowaną, a jeżeli w istocie skarżący zalesił powierzchnię mniejszą od deklarowanej zgodnie z odpowiednimi dokumentami, to jaka jest stwierdzona prawidłowo różnica i jakie okoliczności na to wpłynęły. W świetle lakonicznych ustaleń organu nie sposób jest także wyprowadzić jednoznacznego wniosku dotyczącego chociażby przeprowadzenia analizy przesłanek i powodu zastosowania sankcji. Z ustaleń organów obu instancji nie wynika bowiem, czy skarżący nie zalesił całej powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku, czy też zalesił całą, ale jej powierzchnia w rzeczywistości jest mniejsza niż wynikająca z danych pochodzących z wniosku jak i wypisu z rejestru gruntów i o ile (czy 0,53 ha). Wyjaśnienie tej kwestii, zdaniem sądu, ma kluczowe znaczenie dla istoty sprawy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z dołączonym do wniosku o przyznanie płatności, wypisem z rejestru gruntów dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] z dnia [...] września 2004 r., jej powierzchnia całkowita wynosi 4,6672 ha (w tym grunty orne -2,8789 i 0,9357 ha, łąki trwałe 0,1439 i 0,6157 ha oraz nieużytki – 0,0930 ha). Z wniosku jednoznacznie wynika, że skarżący zadeklarował do zalesienia nie cały obszar działki ewidencyjnej, lecz obszar pomniejszony o nieużytki, zatem powierzchnię 4,57 ha. W konsekwencji nie wiadomo, z jakiego powodu zastosowano sankcję czy z tego, że skarżący nie zalesił całego obszaru zadeklarowanego we wniosku, tj. 4,57 ha, czy też wprawdzie zalesił całą powierzchnię, to jest obszar faktycznie mniejszy niż wynika to z danych rejestru gruntów. Powyższego nie wskazuje ani protokół kontroli ani inne dokumenty zgromadzone w sprawie. Wobec nie wyjaśnienia tej kwestii w ocenie Sądu oczywistym jest naruszenie przez organy obu instancji fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego, czyli spoczywającego na organie obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 kpa. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 kpa. Ponadto w realiach niniejszej sprawy zwrócić należy uwagę, iż plan zalesienia działki nr [...] bezspornie został opracowany na podstawie otrzymanego ze Starostwa Powiatowego Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości wypisu rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjnej, aktualnej na dzień składania wniosku. Z akt sprawy nie wynika, iżby dane zawarte w powyższym wypisie z rejestru gruntów uległy zmianie. W tej sytuacji trudno jest odmówić prawdziwości twierdzeniu skarżącego, iż działał on w zaufaniu do danych wynikających z ewidencji gruntów. W tym miejscu należy podkreślić, iż ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych. Stosownie do unormowania zawartego w art. 24 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027) starosta zapewnia nieodpłatnie bezpośredni dostęp do bazy danych ewidencji gruntów i budynków ARiMR w celu utworzenia i prowadzenia krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W świetle art. 20 ust. 1 ww. ustawy ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów. W myśl przepisu art. 21 ust. 1 tej ustawy, podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie natomiast ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, ewidencja gruntów jest specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności nie tylko, co do stanu faktycznego, ale i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt II SA 810/98, LEK nr 41304). Nadto skoro w myśl wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3501/05 (Lex nr 201545), w każdym przypadku, gdy dane zawarte w deklaracji czy informacji złożonej przez podatnika są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie winny mieć zapisy wynikające z ewidencji, to wydaje się, że reguła ta może mieć zastosowanie również w sytuacji ubiegającego się o omawiane płatności. Zarówno ewidencja gruntów, jak również wydawane właścicielom i posiadaczom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego, na które następnie powołują się oni w podejmowanych czynnościach, mają charakter dokumentów urzędowych i szczególna moc dowodową w rozumieniu art. 76 K.p.a. W tym stanie rzeczy ponad wszelką wątpliwość stwierdzić należy, iż jeśli skarżący posłużył się danymi z ewidencji, to okoliczność ta przy założeniu, że skarżący zalesił całą "wnioskowaną" działkę miałaby w ocenie Sądu istotne znaczenie dla prawnej możliwości odstąpienia od sankcji. W tym miejscu przywołać należy przepis art. 68 ust. 1 rozporządzenia Komisji Europejskiej Nr 796/2004 zgodnie z którym, obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale I (tytułu IV) – zatem także zmniejszenia płatności przewidziane w art. 51, nie mają zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie jest winny nieprawidłowości. Analogiczne stanowisko przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II GSK 295/07 oraz z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 524/07 (Centralna Baza Orzeczeń NSA). Bez rozstrzygnięcia powyższych wątpliwości przedwczesnym było zastosowanie wobec producenta rolnego skonkretyzowanych sankcji, określonych w art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. W pierwszej kolejności organ winien wyjaśnić bowiem rzeczywiste źródło i rozmiar niezgodności pomiędzy zadeklarowana powierzchnia działki rolnej a jej powierzchnia rzeczywiście zalesioną i czy niezgodność ta znajdowała swe źródło w zawinionych działaniach skarżącego. Dlatego, zdaniem Sądu zarzutem, który należy uwzględnić, jest brak przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu, przede wszystkim ze względu na przedstawione powyżej wątpliwości dotyczące pomiaru powierzchni zalesionych działek techniką GPS. Skarżący twierdził, że pomiary nie zostały przeprowadzone rzetelnie i domagał się w toku postępowania administracyjnego ich powtórzenia. Organy jednak zignorowały te żądania naruszając tym samym art. 78 § 1 K.p.a. Wprawdzie w swych pismach oraz na rozprawie w sprawie II SA/Go 340/08 skarżący podnosił, że w istocie odbyła się powtórna kontrola po jego odwołaniu, w której uczestniczył i której protokół przedstawiono mu do podpisu (bez podania wyników pomiarów), jednakże z akt sprawy nie wynika czy taka kontrola miała miejsce, przez kogo została przeprowadzona, jaką metoda i jakie były jej wyniki. Do tych twierdzeń skarżącego organ nie odniósł się merytorycznie, na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2008 r. w sprawie o wskazanej wyżej sygnaturze pełnomocnik organu wskazał jedynie, że "Dyrektor Oddziału regionalnego ARiMR weryfikował wyniki pierwszego protokołu kontroli i nie stwierdził aby doszło do nieprawidłowości". W aktach administracyjnych przedstawionych sądowi brak jest jakiegokolwiek dokumentu wskazującego na fakt ponownego pomiaru powierzchni zalesionej, jak również w treści decyzji brak jest odniesień do jej wyników, czy to w kontekście potwierdzenia wyników pierwotnej kontroli czy też w innym. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż wszelkie czynności prowadzone przez organ administracji publicznej we wznowionym postępowaniu, musza być zgodne z wymogami procedury administracyjnej, w szczególności winny znaleźć odzwierciedlenie we właściwej formie w aktach sprawy. Stad też brak w aktach sprawy protokołu z ponownie przeprowadzanych czynności kontrolnych na przedmiotowej działce (okoliczność potwierdzona przez skarżącego oraz organ), stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, który również może mieć wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 K.p.a. organy powinny od nowa przeprowadzić postępowanie, zwłaszcza w celu wyjaśnienia spornych kwestii, ponieważ celem postępowania wznowieniowego jest po pierwsze zbadanie, czy występują przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a., a w wypadku ich wystąpienia organ rozstrzyga sprawę co do istoty - "organ na tym etapie nie jest zatem związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego, dokonanymi podczas wcześniejszego postępowania, niemniej winien się odnieść do tego materiału dowodowego i na nowo go ocenić" (Komentarz do art.151 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.). Nadto podkreślenia wymaga, iż organy nie odniosły się w decyzji do treści planu zalesienia, stanowiącego podstawę wykonywanego przez skarżącego zalesienia na działce ewidencyjnej nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dwa "plany zalesienia gruntu rolnego rok 2005" zatwierdzone przez nadleśniczego Nadleśnictwa, nie opatrzone datą sporządzenia, z których jeden dotyczy działek [...], drugi jedynie działki nr [...]. Z okoliczności sprawy wynika, iż ostatecznie podstawę dla wniosku R.F. o przyznanie płatności na zalesienie rozstrzygniętego decyzją o przyznaniu płatności z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] stanowił plan zalesienia obejmujący jedynie działkę ewidencyjną nr [...]. Jednakże plan ten nie jest kompletny. Brak jest w nim schematu uprawy leśnej opisanego jako załącznik nr 2. Jako szczególnie istotny w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy ocenić brak w powyższym planie zalesienia załącznika spełniającego wymogi określone szczegółowo w § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie wzoru wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych oraz zawartości planu do tego działania (Dz.U. Nr 187, poz. 1941), wydanego na podstawie przepisu art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Zgodnie z powyższym przepisem, do planu zalesienia dołączyć należało kopię części mapy ewidencji gruntów i budynków, z naniesionymi oznaczeniami poszczególnych działek rolnych przewidzianych do zalesienia. Nadto poszczególne działki rolne oznaczyć należało na kopii części mapy ewidencyjnej w sposób określony w załączniku nr 7 do rozporządzenia, tj.: 1. Linia niebieska - oznacza granice działek rolnych objętych planem zalesienia. 2. Linia czarna - oznacza granice między nasadzeniami głównych gatunków lasotwórczych; nasadzenia należy oznaczyć symbolem gatunku określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929). 3. Linia czerwona - oznacza granicę polno-leśną. 4. Linia zielona ciągła - oznacza granice strefy ekotonowej. 5. Punkt zielony lub linia zielona przerywana - oznacza grupę gatunków domieszkowych i biocenotycznych. 6. Linia żółta - oznacza granice pasów ochrony przeciwpożarowej. 7. Linia brązowa - oznacza granice pomiędzy działkami rolnymi przeznaczonymi do zalesienia, a działkami stanowiącymi własność innego podmiotu, użytkowanymi jako grunty leśne albo rolne. Wskazany wyżej załącznik winien zostać uwzględniony przez organy przy ustalaniu obszaru zalesienia wykonanego przez skarżącego na spornej działce ewidencyjnej. Wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów proceduralnych, które nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, postępowanie administracyjne w tym zakresie musi zostać powtórzone. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji winny uwzględnić przywołane przepisy prawa, wskazania wynikające wprost z podanych wyżej motywów rozstrzygnięcia i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Z tych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu pierwszej instancji. Zakresem rozpoznania sądu administracyjnego objęte są bowiem wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonych aktów wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.