II SA/Go 94/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi T.Ś. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska oddala skargę. Komendant Miejski Policji Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. odwołał podinsp. T.Ś. z dniem [...] lipca 2011 r. odwołany ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji i przeniósł go do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43, póz. 277 tekst jednolity z 2007 r. ze zm.). Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 6e ust. 3 cyt. ustawy o Policji policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Decyzji tej został nadany na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Powyższy rozkaz personalny został uchylony rozkazem Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2011 r., nr [...], przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wówczas Komendant wskazał, że organ l instancji zaniechał przytoczenia konkretnych i wyczerpujących ustaleń faktycznych, na których zostało oparte rozstrzygnięcie sprawy, skutkiem czego organ odwoławczy nie ma możliwości dokonania oceny jej zasadności. Jakkolwiek przepis prawa materialnego daje właściwemu komendantowi miejskiemu Policji prawo do odwołania komendanta komisariatu Policji w każdym czasie, to jednak powzięta decyzja winna być uzasadniona w sposób umożliwiający procesową weryfikację zajętego stanowiska. Brak konkretnych kryteriów uzasadniających odwołanie oznacza, że uruchomienie procedury określonej w art. 6 d ust. 1 i art. 6e ust. 1 cyt. ustawy pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie go na to stanowisko i odpowiedni terytorialnie burmistrz lub prezydent miasta wyrazi swoją opinię w tej kwestii (wyrok NSAzdnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt l OSK 1133/09). Ponieważ zaskarżony odwołaniem rozkaz personalny jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, organ zobowiązany był do zbadania wszystkich okoliczności sprawy i należytego uzasadnienia wydawanego rozstrzygnięcia, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Zaniechanie uzasadnienia decyzji przez organ administracji w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 k.p.a. skutkowało wadliwością i stanowiło podstawę do uchylenia decyzji. Tym samym organ II instancji wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ l instancji winien uczynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i w szczególności przywołać fakty, które uzasadniają negatywną ocenę sprawowania funkcji przez skarżącego, a w szczególności wykazać w jaki sposób przełożyło się to na konkretne wyniki w służbach prewencyjnych oraz kryminalnych w okresie piastowania przez skarżącego funkcji Komendanta Komisariatu Policji. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Komendant Miejski Policji, powołując się na przepis art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. Nr 43 póz. 277, ze zm.) w związku z § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152 póz. 1732, ze zm.) odwołał T.Ś. z dniem [...] listopada 2011 r. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji Komendy Miejskiej Policji i przeniósł go do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji - bez zmiany składników uposażenia. Jednocześnie z dniem [...] listopada 2011 r. cofnął w/w funkcjonariuszowi dodatek funkcyjny i przyznał dodatek służbowy w tej samej wysokości - 800 zł miesięcznie. Na podstawie art. 108 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności wskazując, iż decyzja została podjęta w związku z potrzebami i dobrem służby. Nadto organ l instancji podniósł, że T.Ś. od dnia [...] lipca 2011r. pozostaje na ciągłym zwolnieniu lekarskim. Orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] października 2011 r. został uznany za niezdolnego do służby w Policji i zaliczony do trzeciej grupy inwalidów. Orzeczenie to potwierdziła Okręgowa Komisja Lekarska. Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zwolniono T.Ś. od zajęć służbowych od dnia [...] listopada 2011 r. do dnia zwolnienia ze służby. T.Ś. wniósł odwołanie od wymienionego wyżej rozkazu podnosząc, że orzeczenie organu jest nieadekwatne do jego sytuacji prawnej. Jego zwolnienie następuje bowiem w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Nie jest to przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego w myśl art. 37 a pkt 1 ustawy. W ocenie odwołującego kwestię tę reguluje art. 43 ust. 1 wskazując, że policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim lub zwolnionego z zajęć służbowych, po orzeczeniu o niezdolności do służby przez Okręgową Komisję Lekarską, nie można zwolnić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. W tym okresie nie można również zmienić składników uposażenia zasadniczego policjanta. Komendant Wojewódzki Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji podkreślając, iż Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację powołaną do utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tego zadania jest stopień dyspozycyjności i zdyscyplinowania jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa sama ustawa o Policji i wydane na tej podstawie akty wykonawcze ustalające pewną sferę praw podmiotowych policjantów jako stron stosunku służbowego. Natomiast rozkaz personalny o odwołaniu ze stanowiska służbowego jest decyzją cofająca skutki prawne, jakie wywoływał dotychczas rozkaz personalny o powołaniu na to stanowisko. Odwołanie jest odpowiednikiem zwolnienia ze stanowiska w stosunkach, w których podstawą pełnienia służby na stanowisku było mianowanie. Jednakże odwołanie ma znacznie bardziej odformalizowany charakter i w przeciwieństwie do zwolnienia ze stanowiska jest w zasadzie wyzute z przesłanek materialnoprawnych. Organ II Instancji wskazał, że przepisy prawa materialnego określające podstawę do odwołania ze stanowiska zawarte zostały w tych samych regulacjach, które obejmują podstawę do powołania tj. art. 5 ust. 3 i 4, art. 6b ust. 1-3, art. 6c ust. 1-4, art. 6d ust. 1,2 i 6 cyt. ustawy o Policji, a jedynym przepisem, który odnosi się do materialnoprawnych podstaw odwołania ze stanowiska służbowego, jest art. 6e ust. l cyt. ustawy o Policji, zgodnie z którym odwołać ze stanowisk określonych w art. 6b-6d tejże ustawy można w każdym czasie. Organ wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, póz. 277, ze zm.), policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska, z zastrzeżeniem, że policjanta odwołanego ze stanowiska komendanta wojewódzkiego i Komendanta Stołecznego Policji przenosi się do dyspozycji Komendanta Głównego Policji. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. W przedmiotowej sprawie należy również wskazać, iż przepisy ustawy o Policji dotyczące powołania i odwoływania policjantów ze stanowisk komendantów są przepisami szczególnymi i mają zastosowanie tylko do określonej grupy stanowisk. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, iż ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji wynika, iż organ l instancji (po uprzednim uchyleniu zaskarżonej decyzji nr [...] z dnia [...].07.2011 r. i przekazaniu przez organ II instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji podinsp. T.Ś. w pełni zastosował wskazane powyżej uregulowania prawne, albowiem po odwołaniu ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji KMP wymieniony oficer został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji z zachowaniem przez okres 6 miesięcy prawa do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem tj. do uposażenia w wysokości 3200 złotych wynikającego z zaszeregowania w 9 grupie, z mnożnikiem 2,10 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w kwocie 800 złotych miesięcznie. Tym samym mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał należało stwierdzić, iż nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podinsp. T.Ś., że zapis w zaskarżonym rozkazie, dotyczący prawa przez okres 6 miesięcy do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem go ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji, przyznanego na zasadzie art. 6e ust. 3 cyt. ustawy o Policji jest nieadekwatny do sytuacji prawnej w jakiej się znajduje tj. jak wskazuje, że jego zwolnienie następuje w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy o Policji i nie jest to przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego w myśl art. 37a pkt 1 cyt. ustawy a powyższą kwestię reguluje art. 43 ust. 1, gdzie wskazuje on, że policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim lub zwolnionego z zajęć służbowych, po orzeczeniu o niezdolności do służby przez OKL, nie można zwolnić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Nie można także w tym okresie zmienić składników uposażenia zasadniczego, wraz z dodatkami o charakterze stałym, oraz innymi należnościami pieniężnymi, pobieranymi na ostatnio zajmowanym stanowisku z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych, lub na ich wysokość, o czym jak wskazuje mówi art. 121 ust. 1 cytowanej na wstępie ustawy. Komendant Wojewódzki wyjaśnił, iż istotnie zgodnie z art. 41 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy o Policji, w przypadku orzeczenia trwałej niezdolności do służby przez komisję lekarską policjanta zwalnia się ze służby a w myśl art. 43 ust. 1 tejże ustawy zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Jednakże powoływany przez skarżącego przepis art. 121 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem art. 6e ust. 3 tejże ustawy jest przepisem lex specjalis w stosunku do art. 121 ustawy o Policji. Obowiązująca przez okres 6 miesięcy od daty odwołania ochrona wysokości uposażenia jest jedynym przywilejem przysługującym osobom odwołanym z funkcji komendanta. Okres 6-ciu miesięcy, o którym mowa w tym przepisie, biegnie niezależnie od stanu zdrowia policjanta i od tego, czy w dacie upływu tego terminu przebywa on na zwolnieniu lekarskim. Wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na w/w rozkaz personalny T.Ś. wskazał, iż żąda uchylenia zaskarżonego rozkazu w części dotyczącej okresu w jakim przysługuje odwołanemu prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu, a ponadto wskazał na ewentualne problemy, które wystąpić mogą w przypadku nie zwrócenia się przez niego z raportem do Komendanta Miejskiego Policji o wcześniejsze zwolnienie ze służby, to jest przed upływem 12 miesięcy chorobowego, w związku z zastrzeżeniem okresu zachowanego uposażenia jedynie przez okres 6 miesięcy, bowiem powstaje wątpliwość co do wysokości ostatniej pensji. Skarżący nie podzielił również oceny prawnej w zakresie szczególnego charakteru powołanych w rozkazie przepisów prawnych. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznych decyzji administracyjnych i w związku z tym nie rozpoznaje sprawy w jej aspekcie merytorycznym, a jedynie ocenia wydany akt pod względem jego legalności.Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa tego rozstrzygnięcia jedynie wówczas, gdy uzna, że w sprawie istnieją przesłanki określone w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.). W sprawie niniejszej nie stwierdzono wskazanych w tym przepisie przesłanek uzasadniających uwzględnienie skargi. Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 6 c ust. 1 oraz art. 6 e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r. Nr 7, póz. 58, ze zm.). W świetle art. 6 d ust. 1 powołanej powyżej ustawy, komendanta komisariatu Policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy ( miejski) Policji, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Na podstawie art. 6 e ust. 1 i 3 tej ustawy, odwołać ze stanowiska, o którym mowa m. in. w art. 6 d ust. 1, może w każdym czasie organ uprawniony do powołania na to stanowisko. Powołane przepisy unormowały kompleksowo zagadnienie odwoływania policjantów ze stanowisk zajmowanych na podstawie powołania, zarówno pod kątem materialnym, jak i proceduralnym. Przepisy art. 6 d i art. 6 e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji określają warunki przedmiotowego odwołania, jego następstwa oraz dalsze uprawnienia policjanta, które zabezpieczają jego interesy zawodowe, tj. przeniesienie do dyspozycji, zachowanie prawa do uposażenia przez okres 6 miesięcy w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Należy zgodzić się z organem, że brzmienie przepisu art. 6 e ust. 1 ustawy o Policji nie pozostawia wątpliwości, że odwołanie policjanta ze stanowiska zajmowanego na podstawie powołania cechuje się uznaniowością organu i nie ma przy tym wymogu, aby istniały ku temu jakieś szczególne przesłanki czy powody do odwołania. Skarżący w rozpatrywanej sprawie nie kwestionuje zasadności odwołania go ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji, a jedynie orzeczony sześciomiesięczny okres, w którym zachowano jego uprawnienia do dotychczasowego wynagrodzenia. Zdaniem skarżącego, w sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Skarżący wyraził pogląd, że zwolnienie ze służby następuje w myśl art. 41 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 7 cyt. ustawy o Policji i nie jest to przeniesienie do dyspozycji właściwego przełożonego w myśl art. 37a pkt 1 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 43 ust. 1, policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim lub zwolnionego z zajęć służbowych, po orzeczeniu o niezdolności do służby przez OKL, nie można zwolnić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Tymczasem zauważyć należy, iż skarżący nie został zwolniony ze służby, a jedynie odwołany z pełnienia funkcji Komendanta Komisariatu Policji. Przedmiotem zaskarżenia nie jest również decyzja, o zwolnieniu z zajęć służbowych, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy. Skarżący T.Ś. został odwołany z pełnionej funkcji na podstawie art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Powołane przepisy regulują w sposób szczególny instytucję odwołania z funkcji komendanta, dając tym samym wyraz swoistemu charakterowi tej instytucji. Wyjaśnienia wymaga, że stosunek służby z powołania jest najmniej chronioną prawem formą zatrudnienia, co wynika z jego istoty. Powołanie następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się ze sprawowaniem określonej funkcji, najczęściej kierowniczej. Istotnym elementem przydatności danej osoby na konkretnym stanowisku służbowym jest wykonywanie powierzonej funkcji w sposób niebudzący żadnych wątpliwości organu dokonującego powołania. Warunkiem powołania jest bowiem, obok fachowości i doświadczenia określonej osoby, także pełne zaufanie jakim darzy ją organ powołujący. Oznacza to, że osoba wyrażająca zgodę na objęcie stanowiska Komendanta Komisariatu Policji musi liczyć się z możliwością odwołania jej z tej funkcji w każdym czasie. Jest to stosunek organizacyjny, oparty na zaufaniu powołującego do powoływanego. Nawiązywany jest z uwzględnieniem dobra służby i zapewnienia sprawnej organizacji pracy ( wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt l OSK648/07). W tym znaczeniu regulacja art. 6 e ust. 1 i 3 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do powołanego przez skarżącego art. 121 ust. 1 ustawy, wyłączając jego zastosowanie. Przepis art. 6e stanowi odrębną podstawę odwołania z funkcji i nie pozostaje w bezpośrednim związku z art. 32 - określającym przypadki odwołania ze stanowiska innego niż wskazane w art. 6e ust. 1 ustawy, a także art. 41 dot. zwolnienia ze służby w ogóle. W orzecznictwie wskazuje się, iż orzeczenie na podstawie art. 6e następuje w granicach uznania administracyjnego i nie wymaga także jakiegoś szczególnego uzasadnienia. Jednocześnie przepis ten w sposób bezwzględnie obowiązujący określa czasookres, w którym odwołanemu przysługiwać ma dotychczasowe wynagrodzenie. Oznacza to, iż de facto organ nie ma możliwości określenia innego terminu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, obowiązująca przez okres 6 miesięcy od daty odwołania ochrona wysokości uposażenia jest jedynym przywilejem przysługującym osobom odwołanym z funkcji komendanta. Okres 6-ciu miesięcy, o którym mowa w tym przepisie, biegnie niezależnie od stanu zdrowia policjanta i od tego, czy w dacie upływu tego terminu przebywa na zwolnieniu lekarskim (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt l OSK 307/11). Stwierdzić należy, że rozpatrujące sprawę organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie w przedmiocie odwołania T.Ś. ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji. Organ l instancji przeprowadził stosowne konsultacje występując do Prezydenta Miasta o zajęcie stanowiska. Decyzja organu zawierała zarówno orzeczenie o odwołaniu z zajmowanego stanowiska, jak również o oddaniu odwołanego do dyspozycji organu odwołującego oraz zapis o zachowaniu przez okres 6 miesięcy dotychczasowego uposażenia i dodatków. Decyzje organu zawierają stosowne wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej orzeczenia. Tym samym w ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także decyzja ją poprzedzająca wydana przez Komendanta Miejskiego Policji, odpowiadają prawu. W kontekście powyższych rozważań, za niezasadne uznać należy zarzuty skarżącego dotyczące niezastosowania w sprawie przepisów art. 41 ust. 1 i 2, art. 43 ust. 1 oraz art. 121 ustawy o Policji. Jak wynika z wcześniejszych wyjaśnień, przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.