II SA/Go 945/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskami z dnia [...] pażdziernika 2017 r. oraz z dnia [...] pażdziernika 2017 r. A.Z. zwrócił się do Wójta Gminy o przyznanie pomocy finansowej z budżetu państwa na usunięcie szkód powstałych na skutek klęsk żywiołowych - wichur Orkan Ksawery i Grzegorz, do których doszło w pażdzierniku 2017 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał A.Z. pomoc finansową w formie zasiłku celowego ze środków budżetu państwa na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej w kwocie 18.500 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona w [...] stanowiąca własność skarżącego, została przez niego zakupiona w 2012 r., przy czym budynek mieszkalny znajdował się w stanie wymagającym remontu. Dane dotyczące przedmiotowego budynku tj. dane z Gminnej Ewidencji Zabytków oraz ze strony internetowej - według stanu na lipiec 2012 r. – wskazują uszkodzenia połaci dachu od strony frontowej. Pomimo wezwania strona nie przedłożyła dowodów na to, że przed wystąpieniem organów prowadzone były prace remontowe przy dachu budynku mieszkalnego. W tej sytuacji powołana w sprawie Komisja do szacowania strat powstałych w wyniku niekorzystnych zdarzeń atmosferycznych uznała, że prace remontowe przy dachu budynku mieszkalnego nie były prowadzone, a niekorzystne zjawiska atmosferyczne jedynie zwiększyły rozmiar wcześniejszych zaniedbań w zakresie zabezpieczenia i remontu dachu. Ogólną wartość uszkodzeń w Komisja oceniła na kwotę 46.440 zł, przy czym wartość strat wywołanych organami wynosi 40% wartości ogólnej. Na skutek wniesionego odwołania sprawę rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. uchyliło decyzję organu I inst. i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego poprzez wezwanie strony, pod rygorem skutków procesowych, do przedłożenia dowodów potwierdzających stan dachu przed wystąpieniem orkanów, nadto organ zwrócił uwagę, że zgodnie wytycznymi Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 sierpnia 2017 r. w składzie komisji do spraw szacowania strat powinna uczestniczyć osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, albo pracownik organu nadzoru budowlanego wykonujący zadania służbowe. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał A.Z. pomoc finansową w formie zasiłku celowego ze środków budżetu państwa na pokrycie wydatków powstałych w wyniku klęski żywiołowej w kwocie 18.500 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że po uchyleniu wcześniejszej decyzji na wezwanie organu strona przedłożyła następujące dokumenty: wezwanie dotyczące podatku rolnego i podatku od nieruchomości, postanowienie o nabyciu spadku, protokół przekazania repatriantowi gospodarstwa, wezwanie GOPS z dnia [...] lutego 2018 r., operat szacunkowy nieruchomości. Strona nie przedłożyła wyjaśnień dotyczących stanu dachu przed wystąpieniem orkanów. Dalej organ wskazał, że Komisja ds. szacowania strat powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych na terenie Gminy ponownie przeanalizowała dokumenty zgromadzone w sprawie oraz podtrzymała swoje stanowisko o wysokości odszkodowania. Biorąc pod uwagę dowody z fotografii Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy, fotografii Street Google zamieszczonych w Internecie oraz kilkukrotne wizyty w budynku, uznano, że od 2014 r. w budynku mieszkalnym nie były prowadzone roboty remontowe, tym samym stan dachu sukcesywnie pogarszał się. Zatem na dzień zaistnienia zdarzenia - orkanu Grzegorz i Ksawery, a następnie w dniu przeprowadzenia oceny szacunkowej strat w budynku wywołanych orkanami, w których zostało zniszczone poszycie dachowe, konstrukcja dachowa oraz w drobnym zakresie zaistniały inne szkody w postaci zamoknięcia, wybicia szyby, poluzowania kilku cegieł w kominie, oraz konieczność suszenia fragmentu stropu i ścian - biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy, doświadczenie oraz uprawnienia zawodowe - Inspektor Nadzoru Budowlanego wycenił wartość odtworzeniową elementów uszkodzonych na kwotę 46.440 zł, natomiast wartość uszkodzeń budynku powstałych w wyniku zdarzeń - na 40 % tj. 18.576 zł. W toku postępowania strona nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających przeprowadzenie prac remontowo – budowlanych, ani zabezpieczających przy budynku mieszkalnym. Od powyższej decyzji A.Z. wniósł odwołanie. Skarżący kwestionował wysokość przyznanej pomocy finansowej domagając się wsparcia finansowego w wysokości 40% z kwoty 159.000 zł, która wynika z operatu szacunkowego nieruchomości, jako tej kwoty, która umożliwi wykonanie prac przywracających budynek do stanu zamieszkania. W uzasadnieniu skarżący dowodził słuszności swoich żądań wskazując, że huragany Ksawery oraz Grzegorz dokonały bardzo poważnych zniszczeń w budynku mieszkalnym oraz budynku gospodarczym. Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I inst. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. ustawy o pomocy społecznej. W dniu 17 sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ustanowił zasady udzielania ze środków rezerwy celowej budżetu państwa na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, pomocy finansowej w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych. W toku postępowania ustalono, że w związku z wichurą Orkanem Ksawery w dniach 5/6 pażdziernika 2017 r. strona poniosła następujące straty w budynku mieszkalnym: została wzruszona konstrukcja dachu, krokwie oraz podpory nośne, słupy. Natomiast wichura związana z Orkanem Grzegorz w dniu 29 pażdziernika 2017 r. spowodowała zniszczenia dachu w budynku mieszkalnym, zniszczeniu uległy okna, szyby, rynny, kalenica, mieszkanie zalane zostało deszczem, brak prądu w niektórych pomieszczeniach, zniszczone ściany. Zakres uszkodzeń i strat w budynku mieszkalnym ustalony został w protokole z dnia [...] listopada 2017 r. przez Komisję powołaną Zarządzeniem Wójta Gminy. Komisja ustaliła, że szkody szacuje się na kwotę 46 440 zł., protokół ten został przez stronę podpisany. W toku postępowania skarżący nie przedłożył dowodów na przeprowadzenie prac remontowych przed wystąpieniem orkanów. W tej sytuacji Komisja uznała, że prace remontowe przy dachu budynku mieszkalnego nie były prowadzone, a niekorzystne zjawiska atmosferyczne jedynie zwiększyły rozmiar wcześniejszych zaniedbań. Straty poniesione w wyniku zdarzeń losowych związanych z Orkanami Ksawery i Grzegorz oceniono na 40% ogólnej wartości szacunkowej szkód, czyli na kwotę 18.500 zł. Powyższe stanowisko w zakresie wysokości odszkodowania zostało podtrzymane przez Komisję ds. szacowania strat powstałych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych na terenie Gminy na spotkaniu Komisji w dniu [...] lipca 2018 r. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotograficzna, nie dają podstaw do przyjęcia, że skarżący poniósł szkody w wyższej niż przyznano mu wysokości. Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.Z. wniósł skargę. Skarżący kwestionował wysokość przyznanego zasiłku celowego domagając się przyznania pomocy w wysokości 30 000 zł. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z powyższego wynika, że zaskarżona do sądu decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] przyznającą skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 18.500 zł. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, dalej u.p.s.) zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10 dostępny na http://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08). Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że skarżący spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia z pomocy społecznej. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że na skutek wichur jakie miały miejsce w pażdzierniku 2017 r. budynek mieszkalny posadowiony w [...], stanowiący własność skarżącego, uległ uszkodzeniom. Ustalono również, że przedmiotowy budynek mieszkalny przed wichurami, do których doszło w pażdzierniku 2017 r. znajdował się w stanie wymagającym remontu. Powyższe wynika z treści umowy przeniesienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2012 r., w której stwierdza się, że budynek mieszkalny przeznaczony jest do remontu oraz z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, obrazującej stan zewnętrzny budynku w lipcu 2012 r. W sprawie sporządzona została szacunkowa wycena kosztów robót remontowo – budowlanych dla usunięcia uszkodzeń – skutków wichury związanej w orkanem pn. "Grzegorz" w dniach 28/29 pażdziernika 2017 r., w której ogólną wartość strat w budynku mieszkalnym wyceniono na kwotę 46, 440 zł. Dokument ten sporządzony został przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. W protokole z dnia [...] listopada 2012 r. Komisja ds. szacowania strat powstałych w budynku mieszkalnym w wyniku niekorzystnych zdarzeń atmosferycznych oszacowała ogólną wartość uszkodzeń budynku mieszkalnego na kwotę 46.440 zł., dodać należy że ustalenia powyższe nie były przez skarżącego kwestionowane. W toku postepowania, w celu ustalenia rozmiaru zniszczeń spowodowanych wichurami, skarżący był wzywany do przedstawienia dowodów na to, że przed zdarzeniami z 28/29 pażdziernika 2017 r. budynek mieszkalny podlegał pracom remontowym. Pomimo wezwań żadnych dowodów na powyższą okoliczność skarżący nie przedstawił. Z protokołu posiedzenia Komisji ds. szacowania strat powstałych w wyniku nawałnicy, jakie odbyło się w dniu [...] lipca 2018 r. wynika, że uwzględniając wszystkie ustalenia oraz ponownie analizując wszystkie dokumenty w sprawie, uznano, że wartość odtworzeniowa elementów uszkodzonych w budynku wynosi 46.440 zł, natomiast wartość uszkodzeń budynku powstałych w wyniku zdarzeń wynosi 40 % tej kwoty, czyli 18. 576. Wskazać trzeba, że w składzie Komisji brała udział osoba posiadająca uprawnienia budowlane. W przedstawionych okolicznościach sprawy decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 18.500 zł nie można zarzucić wady dowolności, bądź przekroczenia granic uznaniowości. Rozstrzygniecie organu ma opacie w prawidłowo zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił szczegółowo stan sprawy oraz motywy rozstrzygnięcia, czyniąc tym zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 kpa., wskazać przy tym przyjdzie, że argumentacja organu jest logiczna i spójna. Podnieść należy, że kwestionując rozstrzygnięcie w zakresie wysokości przyznanego zasiłku skarżący nie sformułował zarzutów, które mogłyby podważać ustalenia organu w tym zakresie, a w szczególności – w toku postępowania nie wykazał, aby budynek mieszkalny od momentu jego zakupu w 2012 r. podlegał pracom remontowym. Nadto domagając się przyznania zasiłku celowego w wyższej kwocie, aniżeli wynika to z zapadłych w sprawie decyzji, skarżący nie przedstawił przekonywujących argumentów na twierdzenie, że kwota wnioskowana przez niego jest zasadna. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga została oddalona.