II SA/Go 946/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2017 r., nr LXI.831.2017 w sprawie ustalenia na 2018 rok wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 19 grudnia 2017 r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr LXI.831.2017 w sprawie ustalenia na 2018 r. wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu usuniętego z drogi oraz wysokości kosztów powstałych w razie odstąpienia od usunięcia pojazdu.Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2017 roku, poz.2812. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę zarzucając jej istotne narszenie prawa: - art.130a ust6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm., dalej jako p.r.d.) poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na maksymalnym dopuszczalnym poziomie z przekroczeniem przesłanek materialnych, określonych w powołanym przepisie, a mianowicie z pominięciem kryterium rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Miasta, - art.130a ust.6 w zw. z art.130a ust.2a p.r.d. poprzez ustalenie w §3 zaskarżonej uchwały wysokości kosztów, o których mowa w art.130a ust.2a p.r.d. w wysokości 50% opłaty określonej w §1 uchwały, uwzględniając rodzaj pojazdu. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącego analiza zaskarżonej uchwały w powiązaniu z jej uzasadnieniem oraz umową nr [...], zawartą pomiędzy Miastem a firmą M, prowadzi do wniosku, iż zawarte w niej wysokości stawek oraz zasady naliczania opłat rażąco naruszają art. 130a ust.6 p.r.d. Prokurator wskazał, iż zarówno treść uzasadnienia do projektu uchwały jak i protokołu z przebiegu sesji Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2017 r. wskazuje, iż organ w kwestionowanej uchwale w sposób arbitralny w większości przyjął stawki maksymalne. Przesłankami, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art.130 a ust.6 p.r.d. są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu i ustalenie wysokości przedmiotowych opłat powinno być w znacznym stopniu zależne od rzeczywistych kosztów w/w usług świadczonych przez firmy z danego powiatu. Według skarżącego akt prawa miejscowego w zakresie wysokości opłat, zwłaszcza maksymalnych powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie, z którego będzie wynikać jakimi kryteriami kierował się organ, ustalając wysokość opłat. Ponadto skarżący zauważył, iż Rada Miasta w §3 zaskarżonej uchwały przekroczyła swoje uprawnienia wynikające z art.130 a ust.6 w zw. z art.130 a ust.2a p.r.d. wskazując, iż ustawodawca uzależnił możliwość naliczenia kosztów, obciążających właściciela pojazdu w sytuacji wskazanej w art.130a ust.2a p.r.d. od wystąpienia skutku w postaci powstania kosztów, związanych z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, nie zaś w każdym przypadku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, iż przy ustalaniu opłat Rada Miasta przyjęła koszty usuwania i parkowania pojazdów wynikające z umowy z firmą wybraną w drodze przetargu nieograniczonego na świadczenie powyższych usług, a szereg podmiotów świadczących tego typu usługi na rynku lokalnym oferuje zróżnicowane stawki i jednocześnie nie startują one w przetargu na usuwanie pojazdów, gdyż nie spełniają wymogów ustalonych w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia. Organ wyjaśnil, iż przy ustalaniu opłat na 2018 r. wzięto pod uwagę wysokość opłat jaka wpłynęła do Urzędu Miasta z tego tytułu w 2017 r. (kwota 94.565,00 zł) oraz koszt realizacji w 2017 r. zadania z umowy (kwota 119.073,30 zł). Ze względu na to, że kwota kosztów za rok 2017 przekroczyła kwotę wpływów z opłat w projekcie uchwały zostały przyjęte maksymalne stawki opłat na 2018 r. Tak przyjęte stawki nie pokryły i tak kosztów związanych z realizacją zadania w 2018 r. Za okres 10 miesięcy wpływy z tytułu usuwania i parkowania pojazdów wyniosły 98.029,00 zł, a koszty wynikające z umowy za 10 miesięcy 112.714,20 zł. Zdaniem organu sam brak odniesienia się w uzasadnieniu uchwały do szczegółowych kalkulacji kosztów nie oznacza, że analiza taka nie została dokonana. Ponadto wbrew twierdzeniom strony skarżącej przyjęcie przy ocenie zasadności wysokości stawek opłat w uchwale odpowiadającym rzeczywistym stawkom oferowanym przez podmioty zewnętrzne na obszarze właściwości danego powiatu wykluczyłoby możliwość osiągnięcia przez gminę stanu sprawnej realizacji zadań. Organ wyjaśnił, iż Miasto ponosi też dodatkowe koszty nie tylko wynikające z umowy z firmą, takie jak organizacja przetargu, przyjmowanie faktur, sprawdzanie i księgowanie, kontrolowanie firmy realizującej zadanie itp. Organ nie podzielił także zarzutu skarżącego dotyczącego § 3 zaskarżonej uchwały, podając, iż są to koszty, które powstały w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a w trakcie usuwania pojazdu ustały przyczyny jego usunięcia i wówczas koszty te zobowiązany jest pokryć właściciel pojazdu. Organ dodał, iż Rada nie wskazała, że koszty te należy ponieść w każdym przypadku, określiła jedynie ich wysokość i wskazała że są pobierane zgodnie z art. 130 a ust. 2a tj. tylko wtedy gdy te koszty wystąpiły. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. Prokurator podtrzymał skargę precyzując, iż zakresem zaskarżenia objęty jest § 1,2,3 zaskarżonej uchwały, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2017. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U.2018.130, dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. 2018.1990 ze zm., dalej jako "p.r.d."), zgodnie z którym "Rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a". Przesłankami, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. są zatem konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usuniecie pojazdu i jego przechowywanie będzie zatem zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonym w art. 130a ust. 6 p.r.d. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać jakie dane zostały wzięte pod uwagę, w taki sposób, aby poddawała się ona kontroli w szczególności w zakresie tego, czy uchwałodawca ustalając wysokość poszczególnych stawek nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia, uwzględniając kryteria nie przewidziane w ustawie. Brak natomiast umotywowania uchwalenia stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017 r., III SA/Wr 739/17). W orzecznictwie podkreśla się, że ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018 r., II SA/Sz 1314/17). W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej uchwały sprowadza się właściwie tylko do zacytowania odpowiednich przepisów oraz wskazania, że w projekcie budżetu zaplanowano dochody z tytułu opłat w wysokości 180 tys. zł. Analiza protokołu z sesji, na której uchwała ta została podjęta wskazuje na to, że debata nad wysokością stawek ograniczona została do przedstawienia projektu uchwały i pozytywnej opinii Komisji Gospodarki i Rady Dzielnicy. Z uzasadnienia uchwały nie wynikają motywy przyjęcia stawek opłat w takiej, a nie innej wysokości co oznacza, że Rada Miasta mogła w sposób dowolny ustalić maksymalną wysokość opłaty, nie kierując się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ stara się wykazać, że uchwalone stawki opłat uwzględniają wysokość opłat pobranych i wysokość kosztów rzeczywiście poniesionych w roku 2017. Podkreślić jednak należy, że przedstawienie argumentacji na etapie odpowiedzi na skargę jest działaniem spóźnionym i nie może stanowić podstawy oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu ani z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, ani protokołu przebiegu Sesji Rady Miasta nie wynika, by Rada ustalając wysokość opłat kierowała się przesłankami ustawowymi wskazanymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., a więc by wzięła pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie gdyż nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 130a ust. 6 p.r.d. Stwierdzone uchybienie dotyczy także § 3 przedmiotowej uchwały dotyczącego wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, które uzależnione zostały od stawek przyjętych w § 1. W związku z tym należało stwierdzić nieważność uchwały w całości, bowiem pozostałe przepisy stanowią jedynie jej część formalną, która bez § 1, 2 i 3 nie może samodzielnie egzystować. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie 147 § 1 p.p.s.a.