II SA/Go 953/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik, Sędziowie Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska (spr.),, Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Monika Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 sprawy ze skargi B.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakaz usunięcia nieprawidłowości Oddala skargę W dniu [...] września 2005r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005r. nr [...], którą nakazano Spółdzielni Mieszkaniowej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących fasady całoszkalanej w pokoju dziennym lokalu nr 3 w budynku mieszkalnym w terminie do [...].07.2006r. Jednocześnie sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wydana została w wyniku złożonych odwołań przez B.S. i Spółdzielnię Mieszkaniową. Oba odwołania rozpatrzone zostały w toku jednego postępowania. W uzasadnieniu wskazano na treść art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z póz. zm.) – dalej Prawo budowlane - zgodnie z którym obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, nie zaś poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Zasadą jest, że art. 66 Prawa budowlanego dotyczy usunięcia wad samego budynku, co nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych prac również w lokalach lub lokalu mieszczącym się w tym obiekcie. Przepis ten dotyczy prac mających na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Wskazano – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że nakaz usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu budowlanego, stanowiącego lokal mieszkalny może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Nie można wkraczać w to co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, lokalowego lub spółdzielczego. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie wbrew wymogom art. 66 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących nieprawidłowości w stanie technicznym całego budynku mieszkalnego. Zebrane dowody i materiały dotyczyły jedynie nieprawidłowości występujących w jednym z lokali tego budynku, a rodzaj zleconych przez organ robót nie pozwala na przyjęcie, że miały one na celu utrzymanie w prawidłowym stanie technicznym całego obiektu. Brak ustaleń dotyczących stanu samego budynku powoduje brak możliwości oceny czy w sprawie fasady całoszklanej budynku, zachodzą okoliczności pozwalające na zastosowanie art.66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z dokumentacji fotograficznej zawartej w opinii technicznej przedmiotowej fasady jednoznacznie wynika, że fasada ta znajduje się równieżw innych lokalach mieszkalnych budynku. Zebrany materiał dowodowy nie odnosi się jednak do całego budynku. Organ odwoławczy wskazał na braki w aktach sprawy dotyczące charakteru prawnego uczestnictwa B.S. w postępowaniu. Przepisy prawa spółdzielczego nie przyznają członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w sensie art. 140 kodeksu cywilnego. W obrocie publicznym członków spółdzielni reprezentuje zarząd. Natomiast członkowie spółdzielni kwestionujący działalność zarządu mają prawo czynić to w drodze postępowania wewnątrzspółdzielczego, bądź też na zasadach ogólnych na drodze postępowania sądowego. Dopuszczalny wyjątek jest wtedy, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes. Z uwagi, że postępowanie organu I instancji wymagało uzupełnienia w znacznej części wystąpiła konieczność wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z decyzją nie zgodziła się B.S. i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - z uwagi, że "fasada szklana zamontowana w lokalu nr 3 przy ul. [...] jest ścianą zewnętrzną, a nie oknem. Jako ściana zewnętrzna nie mieści się wewnątrz lokalu, gdyż nie jest ścianą działową tylko elementem konstrukcyjnym budynku". Zdaniem skarżącej fasada szklana zamontowana w lokalu nr 3 nie spełnia : - wymagań odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych - wymagań w zakresie bezpieczeństwa użytkowania - wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji - wymagań ochrony przed drganiami - wymagań bezpieczeństwa pożarowego - wymagań oszczędności energii oraz izolacyjności cieplnej. Z tych też względów - zdaniem skarżącej - istnieje zagrożenie zdrowia i życia mieszkańców oraz mienia. Skarżąca jednocześnie wskazała, że został naruszony jej osobisty interes prawny. Wg oświadczenia, droga wewnątrzspółdzielcza została wyczerpana w 2001r. po trzyletnim okresie korespondencji z władzami Spółdzielni Mieszkaniowej a od [...].06.1998r. naruszany jest interes prawny, taki że został skarżącej przekazany lokal z wadami konstrukcyjnymi, które nie zostały usunięte i w związku z tym istnieje nieustające niebezpieczeństwo w powodu braku : - wentylacji - zagrożenia pożarowego; - zagrożenia wypadnięciem przez zbyt nisko zamontowane okno; - wyziębienia pomieszczeń. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] kwietnia 2006r. skarżąca złożyła pismo procesowe w którym podała, że skarga jest częścią składową "procesu postępowania przed organami nadzoru budowlanego toczącego się od 01 lipca 2003r.". W dniu [...] kwietnia 2006r. wpłynęła odpowiedź na skargę uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej. Uczestnik wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem uczestnika – skarżącej zajmującej lokal mieszkalny nr 3 na zasadach spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu i będącej członkiem spółdzielni - nie przysługuje w niniejszej sprawie przymiot strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Uchylenie decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w prowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Oceniając zasadność decyzji w zakresie, w jakim Sąd jest władny to uczynić, a więc z punktu widzenia jej legalności, stwierdzić należy, iż decyzja zaskarżona nie uchybia prawu. Sąd sprawując kontrolę bada w pierwszej kolejności czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta obejmuje zarówno ocenę zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym jak również dochowaniem prawem procedury. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiło naruszenie prawa materialnego, jak również w prowadzonym postępowaniu Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik postępowania. W pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu braku legitymacji skarżącego. W przepisach ustawy Prawo budowlane w art. 28 ust. 2 określono strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują natomiast odrębnych zasad określających stronę postępowania w pozostałych sprawach toczących się na ich podstawie - w tym, w postępowaniu w sprawie usunięcia nieprawidłowości w budynku. Z tego też względu zastosowanie mają przepisy ogólne dotyczące strony postępowania określone w art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie ulega wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie skarżąca miała interes prawny. Z akt sprawy wynika, że skarżącej przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w budynku położonym przy ul. [...]. Nie ulega również wątpliwości, że w lokalu do którego skarżącej przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo stwierdzono szereg nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym całego budynku. Troczące się postępowanie odnosi się do nieprawidłowości związanych ze ścianą budynku – stanowiącą ścianę zewnętrzną lokalu skarżącej. Z tego też względu postępowanie to odnosi się nie tylko do interesu faktycznego skarżącej, ale również dotyczy jej interesu prawnego. Wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prowadzi z urzędu. Z tego też względu bez znaczenia jest czy skarżąca swoich praw dochodziła na drodze wewnątrzspółdzielczej czy też nie. Art. 66 Prawa budowlanego dotyczy utrzymania obiektów budowlanych w należytym stanie i przeprowadzenia remontów niezbędnych dla zachowania dobrego stanu technicznego obiektu. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1a ww. ustawy obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. Budynkiem natomiast jest - obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, nie zaś poszczególne lokale znajdujące się w budynku. Zasadą jest więc, że przepis art. 66 prawa budowlanego dotyczy usunięcia wady samego budynku, co w indywidualnych wypadkach nie wyklucza nałożenia obowiązku wykonania określonych prac budowlanych również w lokalach lub lokalu mieszczącym się w obiekcie. Chodzi tu jednak o prace mające na celu utrzymanie w należytym stanie budynku jako całości. Taki pogląd został przyjęty w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak na tle art. 46 ustawy z 24.10.1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), jak i art. 66 obowiązującej ustawy prawo budowlane z 1994 r. (wyrok z 1.03.1994 - SA/Bd 2615/93 i wyrok z 13.02.1998 r. - IV SA 757/96, i w pełni jest aprobowany przez skład orzekający w niniejszym sprawie. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego części budynku, stanowiącego lokal mieszkalny, może dotyczyć wyłącznie stanu samego obiektu budowlanego (budynku). Ściana całoszklana jest ścianą zewnętrzną budynku i jednocześnie ścianą zewnętrzną lokalu skarżącej. Z tego też względu prawidłowo organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał oceny stanu technicznego budynku, a ograniczył się tylko do jednego lokalu. W budynku w którym znajduje się lokal skarżącej zamontowano fasadę szklaną, która jednocześnie stanowi jedną ze ścian zewnętrznych kilku lokali. Z tego też względu dokonanie oceny technicznej w odniesieniu tylko do jednego lokalu i nałożenie obowiązku usunięcia nieprawidłowości tylko w odniesieniu do tego lokalu uznać należy za niewystarczające. Postępowanie prowadzone w trybie art. 66 Prawa budowlanego dotyczyć winno całego budynku. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania w odniesieniu do całego budynku organ nadzoru budowlanego może prawidłowo nałożyć obowiązki prowadzące do usunięcia nieprawidłowości. Zgodzić się należy ze skarżącą, że wystąpienie jednej z przesłanek wymienionej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest wystarczającym do nakazania usunięcia nieprawidłowości. Jak już wskazano postępowanie to winno dotyczyć całego budynku, co oczywiście końcowym efekcie może doprowadzić do uznania, że nieprawidłowości te pomimo, że dotyczyć będą całego budynku odnosić się będą tylko do jednego lokalu. Zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na podjęcie merytorycznej decyzji przez organ odwoławczy. Do podjęcia decyzji merytorycznej niezbędnym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie oceny technicznej całego budynku. Z tego też względu organ odwoławczy prawidłowo nakazał przeprowadzenie Powiatowemu Inspektorowi Budowlanemu postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Zupełnie odrębną kwestię stanowi sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji. Skarżąca wskazała, że postępowanie toczy się długo, w sytuacji w której istnieje zagrożone bezpieczeństwo użytkowników lokalu, brak reakcji zarówno po stronie Spółdzielni Mieszkaniowej jak i organów nadzoru budowlanego może doprowadzić do wypadku. Wskazać należy, że w przypadku gdy organ administracyjny przeciąga bez powodu postępowanie, uczestnikom tego postępowania przysługuje skarga na bezczynność organu. Długotrwałe postępowanie prowadzone przez organ I instancji uznać można za naruszenie przepisów postępowania. Jednak organ odwoławczy swoje postępowanie przeprowadził w ustawowym terminie. Ponadto długotrwałe prowadzenie sprawy nie miało wpływy na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Należy podkreślić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postępowanie prowadził tylko w odniesieniu do lokalu w budynku, a nie w odniesieniu do całego budynku. To stanowiło podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji i skierowania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia. Ponadto decyzji organu I instancji należy zarzucić również, że wbrew art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sentencji nie zostało określone w jaki sposób winno nastąpić usunięcie nieprawidłowości. Powyższe zostało tylko wskazane jednym zdaniem w uzasadnieniu decyzji. Z tego też względu decyzja organu I instancji nie spełniała wymogów decyzji określonych w art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego też względu organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżona decyzja nie narusza interesu skarżącej. Postępowanie w sprawie nieprawidłowości występujących w budynku na mocy zaskarżonej decyzji wróciło do postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie miał w niniejszej sprawie podstaw do zmiany uzasadnienia decyzji organu I instancji tak jak żądała skarżąca. Sąd również nie ma takich możliwości, gdyż jak na wstępie zaznaczono, Sąd w postępowaniu ocenia decyzję administracyjną z punktu widzenia jej legalności. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tego względu uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, oddalił skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). A. Juszczyk-Wiśniewska I. Fornalik M. Ruszyński