II SA/Go 955/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A spółki z o.o. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Zarządzeniem nr [...] w sprawie ogłoszenia uzupełniających konkursów ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w latach 2017-2022 w rodzaju opieka paliatywna i hospicyjna, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako Dyrektor OW NFZ) ogłosił w dniu [...] maja 2017 r. postępowanie w trybie konkursu ofert, na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: opieka paliatywna i hospicyjna, w zakresie: świadczenia w hospicjum domowym, na obszarze powiatu. Szczegółowe warunki wymagane od oferentów oraz warunki udzielania świadczeń, objętych przedmiotem postępowania, ustalone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz.U. z 2013r., poz. 1347) oraz w Zarządzeniu Nr 54/2016/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 28 czerwca 2016 roku w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: opieka paliatywna i hospicyjna. Natomiast kryteria oceny ofert określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 roku w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016, poz. 1372 ze zm.). W ramach ogłoszonego postępowania oferty złożyli A Spółka z o.o. oraz N Spółka z o.o.. W części jawnej prowadzonego postępowania Komisja konkursowa odrzuciła ofertę złożoną przez A Spółka z o.o. Powodem odrzucenia tej oferty było niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy. A Spółka z o.o. złożyła protest, który nie został uwzględniony przez Komisję konkursową. W dniu [...] czerwca 2017 r. Komisja Konkursowa dokonała rozstrzygnięcia postępowania, poprzez wybór oferenta – N. Od powyższego rozstrzygnięcia A sp. z o.o. wniosła odwołanie podnosząc zarzut nie dokonania wyboru oferenta, który w najlepszym stopniu gwarantuje realizacje usług, a decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Dyrektor OW NFZ oddalił to odwołanie. Od powyższej decyzji A spółka z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Spółka podobnie jak w odwołaniu wskazała, że Komisja konkursowa źle zinterpretowała oświadczenie przedstawiciela spółki złożone w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2017 r., iż w trakcie kontroli strona okazała cały sprzęt będący w jego posiadaniu. Strona podkreśliła, że interpretacja oświadczenia, które zostało złożone przez jej przedstawiciela w wyniku zakończenia kontroli w dniu [...] czerwca 2017 r., nie może odbywać się z pominięciem oświadczenia spółki z dnia [...] maja 2017 r. Strona zauważyła, że brakujący sprzęt jest sprzętem jednorazowego użytku, co oznacza że część tego sprzętu - już po złożeniu oferty - mogła zostać zużyta. Nie jest również możliwe blokowanie sprzętu, który w czasie kontroli oferent używał do realizacji innych trzech umów. Spółka podkreśliła, że brakujące w trakcie kontroli środki posiadała m.in. w hospicjum w [...]. Zakup dokonany w dniu [...] czerwca 2017 r., tj. po zakończeniu kontroli, miał jedynie na celu dodatkowo upewnić NFZ, że spółka dysponuje sprzętem i gwarantuje poprawne wykonywanie umowy. Ponadto skoro w prowadzonym postępowaniu konkursowym należało wykazać jedynie wymagany sprzęt, to oświadczenie strony w tym zakresie powinno być wystarczające. W ocenie spółki, Komisja konkursowa nie wskazała również podstawy prawnej, w oparciu o którą odrzuciła jego ofertę. Strona w chwili złożenia oferty oraz w tej chwili dysponuje 11 w pełni wyposażonymi neseserami pielęgniarskimi. W dniu kontroli oferent posiadał konieczny sprzęt, a przeprowadzona kontrola nie wykazała, że było inaczej. Obowiązujące przepisy § 17 ust. 2 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy - nie wskazują miejsca przeprowadzenia kontroli. Zatem, skoro w dniu [...] czerwca 2017 r. zespół przeprowadzający kontrolę stwierdził braki w trzech neseserach, to w oparciu o załączone do oferty oświadczenie z dnia [...] maja 2017 r., powinien udać się do [...], celem weryfikacji tego oświadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] Dyrektor OW NFZ utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Organ podkreślił, że przedmiotem kontroli realizowanej w trybie przepisu § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy - nie jest weryfikacja całego sprzętu medycznego będącego w posiadaniu oferenta, a wyłącznie kontrola sprzętu wskazanego przez oferenta w jego ofercie. W przedmiotowej sprawie przedstawiciel oferenta w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, nie deklarował jakiejkolwiek woli (gotowości) przedstawienia innych trzech neseserów pielęgniarskich, w miejsce trzech neseserów, co do których zespół kontrolujący ustalił, że są one niekompletne. Spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonej ofercie. W ocenie organu prezentowana przez oferenta argumentacja zmierza do wykazania, iż oświadczenie (zapewnienie) o spełnianiu wszelkich warunków dotyczących pomieszczeń, sprzętu i personelu ma prawnie wiążący walor, ale wyłącznie "na dzień składania oferty" oraz "od początku obowiązywania umowy". Przyjęcie takiej tezy, w świetle obowiązujących przepisów prawa - regulujących tryb prowadzenia postępowań konkursowych, byłoby sprzeczne z wolą ustawodawcy. Prezentowane przez spółkę stanowisko zasadniczo ogranicza, wynikające z obowiązujących przepisów prawa, uprawnienia komisji konkursowej do kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy, w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Zdaniem organu Komisja konkursowa prawidłowo uznała, iż na dzień złożenia oferty A Sp. z o.o. nie spełniała warunków określonych w załączniku nr 2 część II ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej. Dokonanie przez Spółkę A w dniu [...] czerwca 2017 r. zakupu 3 opakowań testów do obrazowego oznaczania wartości cukru w moczu, tj. po dniu złożenia oferty, a także po dniu przeprowadzenia kontroli oraz oświadczenie, że torby pielęgniarskie zostały uzupełnione o brakujące serwety (najprawdopodobniej również poprzez ich zakup), należy ocenić - jako działanie spóźnione. Ponadto, działanie to potwierdza, że zarówno na dzień złożenia oferty, jak i w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego, spółka A nie spełniała jednego z bezwzględnie wymaganych warunków, a mianowicie zaproponowała w ofercie, że będzie udzielała świadczeń stanowiących przedmiot postępowania, przy wykorzystaniu m.in. trzech niekompletnych neseserów pielęgniarskich. To w interesie oferenta ubiegającego się o zawarcie umowy z zamawiającym, było wykazanie w trakcie prowadzonej kontroli, że spełnia on warunki do realizacji usług medycznych w ramach systemu ubezpieczenia zdrowotnego. Poczynione w trakcie kontroli ustalenia nie potwierdziły, że Spółka A spełnia w całości warunki bezwzględnie wymagane do wyboru jej oferty. Organ odwoławczy podkreślił, że niespełnianie przez oferenta lub ofertę warunków określonych przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach (warunki wymagane od świadczeniodawców), to przyczyna odrzucenia oferty, która ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w zarządzeniu Prezesa NFZ. Dyrektor OW NFZ nie podzielił zarzutu spółki, że w zawiadomieniu o odrzuceniu oferty, Komisja konkursowa nie wskazała podstawy prawnej tego odrzucenia, albowiem Komisja wyraźnie wskazała, że przyczyną odrzucenia jest - niespełnienie wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Również nie został naruszony interes prawny spółki, gdyż organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że spółka A nie spełniła jednego z bezwzględnie wymaganych warunków, tj. zaproponowania w ofercie, że będzie udzielał świadczeń stanowiących przedmiot postępowania, przy wykorzystaniu m.in. trzech niekompletnych neseserów pielęgniarskich. Nie została również naruszona zasada równego traktowania obu świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Od powyższej decyzji A sp. z o.o. wniosła skargę zarzucając naruszenie: przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych polegające na uznaniu, że w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki do odrzucenia oferty, podczas gdy zarówno skarżąca, jak i jej oferta spełniała warunki przewidziane przepisami prawa, b) § 17 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że cały sprzęt, którym dysponuje oferent powinien być okazany w miejscu przeprowadzenia weryfikacji, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż Komisja Konkursowa winna przeprowadzić kontrolę również w miejscu, które wynika ze złożonego przez oferenta oświadczenia, a które to miejsce związane jest z innymi świadczeniami prowadzonymi przez oferenta w ramach umów z NFZ, przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokonanie kompletnych ustaleń faktycznych oraz prawnych, a także niewyjaśnienie w pełni zgłoszonych przez skarżącego argumentów. Formułując powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., nadto o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2017. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot skargi stanowi decyzja Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydana w przedmiocie odwołania skarżącej spółki od rozstrzygnięcia konkursu dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Tryb postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i środki odwoławcze przysługujące od tego postępowania zostały uregulowane w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. 2016.1793, zwanej dalej ustawą o świadczeniach). Zgodnie z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tej ustawy. Jednym ze "środków odwoławczych", o których mowa w cytowanym przepisie jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania. Stosownie do ust. 4 art. 154 od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie natomiast z ust. 8 tego artykułu od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy o świadczeniach, stanowi swoistą, znaną tylko ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest mocno sformalizowane. Ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Przepis art. 149 ust. 1 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywnie przyczyny odrzucenia oferty skonstruowany jest w ten sposób, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn powoduje konieczność (przymus) odrzucenia oferty, bez możliwości podjęcia przez organ innej decyzji. Zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach odrzuca się ofertę, jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz w szczegółowych warunkach umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2. Zgodnie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu, liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w części jawnej prowadzonego postępowania komisja konkursowa odrzuciła w dniu [...] czerwca 2017 r. ofertę złożoną przez A Spółka z o.o. z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa, w tym warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Przyczyną odrzucenia oferty było ustalenie w toku kontroli przeprowadzonej w trybie § 17 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz.U.2014.1980), że świadczeniodawca nie posiada sprzętu wskazanego w ofercie, a konkretnie, że niekompletne są trzy nesesery pielęgniarskie, w których brakowało trzech opakowań testów do obrazowego oznaczania wartości cukru w moczu oraz trzech opatrunków serwet, co było niezgodne z warunkami określonymi w załączniku nr 2 część II ust.3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej (Dz.U. 2013. 1347 ze zm.) Stwierdzony i niesporny w tym zakresie stan faktyczny uzasadnia w ocenie Sądu stanowisko organu, że oferta skarżącej spółki nie spełniała warunków zawarcia umowy i nie mogła brać udziału w dalszych etapach postępowania, co czyniło działanie organu prawidłowym, a zaskarżone rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, aż do dnia rozpoczęcia obowiązywania umowy, co służyć ma konkretnemu celowi, a mianowicie stworzenia możliwości jej zweryfikowania na odpowiednim etapie postępowania konkursowego (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 816/14, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 912/15). Skarżąca spółka była zatem zobligowana do spełniania warunków w zakresie deklarowanego w ofercie sprzętu przez cały okres od złożenia oferty do rozpoczęcia obowiązywania umowy. Spełnianie przez oferenta wymagań (warunków) dotyczących m.in. sprzętu podlega kontroli w toku postępowania konkursowego z punktu widzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Celem przeprowadzonej kontroli skarżącej spółki, jako świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, było właśnie sprawdzenie i potwierdzenie prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w złożonej przez nią ofercie - co wprost wynika z § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. Kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2017 r., wbrew zarzutom skargi, nie naruszała tego przepisu albowiem wobec jednoznacznego oświadczenia przedstawiciela kontrolowanej spółki, że okazał całość sprzętu jaki jest w posiadaniu oferenta, nie było żadnych podstaw do przeprowadzenia przez zespół kontrolujący kontroli w innych miejscach w poszukiwaniu brakującego sprzętu. Wobec niepodważonych ustaleń faktycznych co do stwierdzonego w toku kontroli braku spełniania przez stronę skarżącą warunków deklarowanych w ofercie w zakresie posiadanego sprzętu, odrzucenie oferty skarżącej należy uznać za prawidłowe. Nie mogły mieć dla tej oceny znaczenia twierdzenia skarżącej spółki, że braki w zakresie posiadanego sprzętu nie były istotne, dotyczą sprzętu jednorazowego użytku, który został wykorzystany przy wykonywaniu innych umów oraz że braki te zostały w krótkim terminie uzupełnione. Dopuszczenie możliwości, w której nieodpowiadające prawdzie oświadczenie jednego z oferentów nie powoduje odrzucenia oferty z powyższych, wskazywanych przez skarżąca spółkę powodów, naruszałoby w sposób oczywisty zasadę równego traktowania i uczciwej konkurencji. Przyjęcie takiej oferty do dalszej oceny na równi z innymi ofertami, nieobciążonymi stwierdzonym u skarżącej brakiem, stanowiłoby naruszenie jednakowych dla wszystkich uczestników konkursu reguł postępowania, a tym samym stanowiłby rażące naruszenie art. 134 ustawy o świadczeniach. Podsumowując należy stwierdzić, że odrzucając ofertę skarżącej spółki na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy oświadczeniach organ prawidłowo zastosował ten przepis, a w całym postępowaniu konkursowym nie naruszono obowiązujących przepisów prawa i nie doszło tym samym do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki. Mając to na uwadze Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.