II SA/Go 961/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska - Wawrzon, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Paweł Majka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi P.K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] roku, nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji na rzecz skarżącego kwotę 312 (trzysta dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2005r. Komendant Powiatowy Policji cofnął P.K. z dniem [...] stycznia 2005r. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i uchylił decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1998r. w sprawie przyznania P.K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz nakazał zwrot kwoty 1. 896, 30 zł brutto za okres od [...] stycznia 2005r. do [...] lipca 2005r., w terminie do [...] lutego 2006r. Decyzję organ I instancji oparł na przepisie art. 163 k.p.a., art. 92 ust. 1, art. 95 ust.1 pkt 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (DZ.U. z 2002r. Nr 7, poz. 58) – zwaną dalej ustawą, w związku z § 1 ust. 2 pkt 2 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2002r. nr 100 poz. 918). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że P.K., jako funkcjonariusz w służbie stałej w Komisariacie Policji, od dnia [...] maja 1998r. pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, ani w miejscowości pobliskiej – w rozumieniu art. 88 ust. 1 ustawy. Decyzją z dnia [...] września 2004r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji przyznał P.K. pomoc finansową na budowę domu, która to pomoc wypłacona została w dniu [...] stycznia 2005r. W tej sytuacji, organ uznał że zaistniała przesłanka uzasadniająca cofnięcie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji organu I instancji P.K. wniósł odwołanie. W odwołaniu strona zarzuciła, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nieprawidłowo oznaczono organ wydający decyzję. Strona podniosła, że organem Str.1. Sygn. akt II SA/Go 961/05 właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie jest Komendant Powiatowy Policji właściwej jednostki, a nie – jak wskazano w decyzji – Komenda Powiatowa Policji. Nadto strona zarzuciła, że uzasadnienie decyzji jest nieprawidłowe, bowiem nie wynikają z niego motywy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia, przez co doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wynikających z art. 9 i 11 k.p.a. Strona zarzuciła, iż decyzja oparta została na błędnej podstawie prawnej, bowiem - jak wskazuje - przywołane w decyzji przepisy art. 92 ust. 1, 95 ust. 1 pkt 1 i 97 ust. 5 ustawy nie dotyczą sytuacji cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Taki sam zarzut strona sformułowała jeżeli chodzi o przepisy § 1 ust. 2 pkt 2 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości Strona stwierdza, że nadal spełnia warunki o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, do pobierania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie strony dopiero w momencie uzyskania lokalu nadającego się do zamieszkania, zaistniałaby sytuacja uzasadniająca cofnięcie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nadto strona zarzuca, że organ nie wskazał podstawy prawnej orzeczenia zwrotu kwoty 1.896, 30 zł. Decyzją z dnia [...] pażdziernika 2005r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji obszernie ustosunkował się do poszczególnych zarzutów strony przeciwnej, uznając iż są one w całości bezzasadne. Według twierdzeń organu II instancji fakt przyznania stronie przeciwnej pomocy finansowej na budowę domu , w świetle obowiązujących przepisów prawa, uzasadniał cofnięcie uprawnienia do równoważnika pieniężnego. Natomiast pobieranie przez stronę przeciwną równoważnika po dniu [...] stycznia Str.2. Sygn. akt II SA/Go 961/05 2005r., czyli po dacie odebrania pomocy finansowej na budowę domu oraz niepoinformowanie organu o skorzystaniu z tejże pomocy finansowej, w ocenie organu II instancji uzasadniają orzeczenie o zwrocie wskazanej kwoty, jako świadczenia nienależnie pobranego. Piotr Kowal wniósł skargę. W skardze skarżący przytacza zarzuty zawarte wcześniej w dowołaniu od decyzji I instancji, nadto stwierdza, że fakt przyznania mu pomocy finansowej na budowę domu był organowi znany z urzędu, dlatego – jego zdaniem - nie miał obowiązku informowania o tym organu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że sądy administracyjne powołane zostały do tego, aby sprawować kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia i inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej oraz na bezczynność organów. Kontrola wykonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień, niż te które przytoczono w tym piśmie Str. 3. Sygn. akt II SA/Go 961/05 procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwaną dalej ustawą p.p.s.a.). Skarga została uwzględniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty skargi. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. Skarżący jest policjantem w służbie stałej, od dnia [...] maja 1998r. pobierał równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Na mocy decyzji Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] września 2004r., skarżącemu przyznana została pomoc finansowa na budowę domu, którą to pomoc otrzymał w dniu [...] stycznia 2005r. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W art. 92 ust. 2 ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. W dniu 28 czerwca 2002r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (DZ.U. z 2002r. nr 100 poz. 918). W § 1 ust. 1 rozporządzenia wymienione zostały przesłanki jakie winien spełnić funkcjonariusz, aby otrzymać prawo do równoważnika pieniężnego. Str. 4. Sygn. akt II SA/Go 961/05 Natomiast w § 1 ust. 2 wymienione zostały okoliczności powodujące odmowę przyznania równoważnika pieniężnego. Stosownie do treści § 1 ust. 2 pkt 2 równoważnika pieniężnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem policjanta przeniesionego do służby w innej miejscowości. Na policjanta, któremu przyznane zostało prawo do równoważnika pieniężnego, nałożony został - w § 5 rozporządzenia – obowiązek złożenia nowego oświadczenia mieszkaniowego, w wypadku zaistnienia każdej zmiany mającej wpływ na uprawnienie do równoważnika lub na jego wysokość. Stosownie do treści § 6 (przed zmianą) decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny. W ocenie skarżącego, brak jest podstaw do wydania wobec niego decyzji o cofnięciu równoważnika pieniężnego, albowiem nie przestał on spełniać warunków o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Stanowisko skarżącego, w tym względzie nie jest prawidłowe. Rozpatrując to zagadnienie, należy mieć na uwadze treść § 1 ust. 2 pkt 2 w powiązaniu z § 5 rozporządzenia. A zatem skoro fakt otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu dyskwalifikuje funkcjonariusza w otrzymaniu równoważnika, to oznacza, że funkcjonariuszowi któremu tenże równoważnik został przyznany, a który stosując się do treści § 5 wykaże w oświadczeniu mieszkaniowym, że otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego - od daty otrzymania pomocy finansowej - nie należy się. Str. 5. Sygn. akt II SA/Go 961/05 Przy czym, jak wynika z treści § 7 pobieranie równoważnika, pomimo otrzymania pomocy finansowej, powoduje że staje się on świadczeniem nienależnym. Nadto należy zwrócić uwagę, że przepisy § 1 ust. 1 i 2 regulują odrębne stany faktyczne. Z analizy tychże przepisów wynika, że funkcjonariusz może spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, jednak z przyczyn o których mowa w ust. 2 równoważnik pieniężny za brak lokalu nie zostanie mu przyznany. Decyzja o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego ma oparcie w treści § 6 rozporządzenia ( przed zmianą, która weszła w życie z dniem 12 maja 2005r. – DZ. U. z 2005r. Nr 70 poz. 633). Wprawdzie w przepisie tym jest mowa, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, jednakże, w ocenie Sądu, przepis ten również zastosowanie w sytuacji, gdy w trakcie pobierania równoważnika, zaistniała sytuacja, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, czyli gdy funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Do takiej interpretacji przepisu § 6 prowadzi wykładnia systemowa przepisu. Nadto należy zauważyć, że w tym też kierunku nastąpiła zmiana treści § 6 rozporządzenia ( z dniem 12 maja 2005r. – patrz wyżej), co również przemawia za prawidłowością przyjętej interpretacji omawianego przepisu. Za chybiony należy uznać zarzut skarżącego w którym stwierdza on, że dopiero uzyskanie lokalu w stanie technicznym, który umożliwiałby jego zamieszkanie, powinno skutkować cofnięciem prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Stanowisko powyższe nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Str. 6. Sygn. akt II SA/Go 961/05 Sąd nie będąc związany zarzutami i granicami skargi (art. 134 ustawy p.p.s.a) stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem procedury administracyjnej, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne nie zawiadamiając strony o wszczęciu postępowania, do czego był zobligowany na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. Następnie przed wydaniem decyzji administracyjnej organ nie umożliwił stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, ustosunkowanie się do zebranych dowodów oraz ewentualnego zgłoszenia wniosków dowodowych. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W rozpoznawanej sprawie skarżącemu nie zapewniono udziału na żadnym etapie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W punkcie pierwszym sentencji decyzji organ I instancji orzekł o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego oraz o uchyleniu decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998r., na mocy której przyznane zostało skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego. Odnośnie zasadności orzeczenia o cofnięciu prawa do równoważnika pieniężnego, aktualne pozostają rozważania poczynione we wcześniejszej części uzasadnienia, natomiast odnośnie orzeczenia o uchyleniu decyzji należy stwierdzić, że zostało one wydane bez podstawy prawnej. Żaden Str. 7. Sygn. akt II SA/Go 961/05 przepis prawa materialnego nie upoważniał organ do wydania orzeczenia tej treści. Powołanie się przez organ na treść art. 163 k.p.a. nie było zasadne, bowiem na tle rozpatrywanej sprawy, brak jest przepisu szczególnego upoważniającego do uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Nadto, konsekwencją uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu prawo do równoważnika pieniężnego, winno być żądanie zwrotu kwoty równoważnika pobranej przez skarżącego od dnia przyznania tego prawa do dnia uchylenia decyzji przyznającej to prawo, co świetle zebranego materiału dowodowego, nie jest uzasadnione. W punkcie drugim sentencji decyzji organ I instancji orzekł o zwrocie kwoty 1. 896, 30 zł., za okres od [...] stycznia 2005r. do [...] lipca 2005r. Orzeczenie o zwrocie równoważnika pieniężnego – jako świadczenia nienależnie pobranego ma oparcie w § 7 pkt 1 rozporządzenia. Jednakże organ nie uzasadnił w oparciu o jakie okoliczności sprawy ustalił końcową datę okresu objętego zwrotem równoważnika pieniężnego. Z materiału dowodowego wnika jednoznacznie, że w dniu [...] stycznia 2005r. skarżący pobrał kwotę pieniężną z tytułu przyznanej mu pomocy finansowej na budowę domu, natomiast ani z uzasadnienia decyzji, ani z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie nie wynika, na jakich podstawach ustalona została data – [...] lipca 2005r. Okoliczność ta ma znaczenie, gdyż bezpośrednio wpływa na wysokość żądanej do zwrotu kwoty pieniężnej. Z powyższych względów decyzję organu I instancji jako naruszającą przepisy prawa uchylono. Również decyzję organu II instancji, która utrzymała w mocy wadliwą decyzję organu I instancji, a powyższych uchybień nie sanowała, należało uchylić. Str. 8. Sygn. akt II SA/Go 961/05 Orzeczenie oparto na podstawie art. 145 § 1 pkt 1" c " p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Na podstawie art. 200, 205 § 1, 209, 210 i 211 p.p.s.a., na wniosek skarżącego zgłoszony na rozprawie, zasądzono na jego rzecz zwrot kosztów postępowania sądowego, obejmującego wpis sądowy i koszt dojazdu do sądu na rozprawę. Str. 9.