II SA/Go 962/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zielonej Górze z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione uchyla zaskarżone postanowienie. W wyniku rozpoznania złożonego przez E Sp. z o.o. wniosku z [...] września 2015 r. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, Starosta, powołując się na przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), decyzją z [...] listopada 2015 r. znak [...], orzekł o : 1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [...], oznaczonej działką nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer [...], stanowiącej własność W. i M.M. - w ten sposób, że: - zezwolił E Sp. z o.o. na przeprowadzenie przez wymienioną nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej o długości ok. 2040 m 110 kV relacji [...], wybudowaniu ośmiu słupów, a także na eksploatację linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5m od osi linii) i powierzchni 20 450 m2. - zezwolił E Sp. z o.o. na wstęp na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych związanych z przeprowadzeniem przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej o długości ok. 2040 m 110 kV relacji [...], wybudowaniu 8 (ośmiu) słupów a także na eksploatację linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5m od osi linii i powierzchni 20450 m². Od decyzji tej odwołali się M.M. i W.M., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania. Decyzją z [...] lutego 2016 r. znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na powyższą decyzję złożył W.M.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 344/16, uchylił ww. decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. (orzeczenie to jest nieprawomocne). [...] listopada 2015 r. Starosta wydał – na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., decyzję nr [...], udzielającą E Sp. z o.o. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości na wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], polegające na podwieszeniu napowietrznych przewodów na odcinku ok. 2040m oraz wybudowaniu 8 stanowisk słupów, w pasie technologicznym linii o szerokości 10m (2x5m od osi linii) i powierzchni 20450m2. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...], Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania M. i W.M. od decyzji Starosty z [...] listopada 2015 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wnioskiem z [...] marca 2016 r. EN S.A, składając pełnomocnictwo udzielone przez E Sp. z o.o., zwróciła się do Wójta Gminy o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew z działki nr [...], z jednoczesnym wyrażeniem zgody na wykonanie nasadzeń zastępczych. Dla wykazania tytułu prawnego do władania nieruchomością wnioskodawca dołączył wyżej wymienione: decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz decyzję zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Postanowieniem z [...] lipca 2016 r. nr [...] Wójt Gminy zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte na wniosek EN S.A w sprawie wydania decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że [...] lipca 2016 r. do siedziby organu przybył W.M., który oświadczył, że wniósł za pośrednictwem Wojewody skargę na decyzję tego organu z [...] lutego 2016 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] listopada 2015 r. znak [...], ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości. W związku z powyższym, zdaniem organu, zasadne było zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem E Sp. z o.o., złożyła na nie zażalenie, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 97 § 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania w postaci konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia (zagadnienia wstępnego) skargi na decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Postanowieniem z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) uznało zażalenie za nieuzasadnione. Zdaniem SKO decyzja Wójta Gminy w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew jest rozstrzygnięciem stricte związanym z decyzją w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W sytuacji zaś gdy decyzja w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została w pierwszej instancji postępowania sądowoadministracyjnego uchylona, prowadzi to do oczywistej konkluzji, iż dokonana przez Wójta Gminy subsumpcja normy art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. jest słuszna tj. implikuje po stronie organu obowiązek zawieszenia postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 344/16. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi E Sp. z o.o., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca spółka zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania i treść orzeczenia: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., w związku z uznaniem za zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi przesłanka zawieszenia postępowania w postaci konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia (zagadnienia wstępnego) skargi na decyzję Starosty z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, podczas gdy skarżący dysponuje również ostateczną decyzją z art. 124 ust. 1a u.g.n., zezwalającą na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przesądzającą o jej prawie do dysponowania i posiadania nieruchomością na cele budowlane, w tym wycinkę drzew i krzewów, która zastępuje również zgodę właściciela nieruchomości, - art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że pomimo prawnie wiążącej (stanowiącej prawo do dysponowania gruntem na potrzeby inwestycji) ostatecznej decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajecie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, nie posiada prawa dysponowania, co w ocenie organu prowadzi do konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania skargi na decyzje z art. 124 ust. 1 u.g.n., II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2015 r., poz. 1652, dalej: u.o.p), poprzez ich błędną wykładnię i w związku z tym przyjęcie, że ostateczna decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. nie stanowi samodzielnej podstawy prawnej dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że spełnia kryterium posiadania i zastępuje zgodę właściciela nieruchomości, a tym samym jest samodzielną podstawą prawną dysponowania nieruchomością uzasadniającą uprawnienie do wystąpienia o uzyskanie zgody na wycinkę drzew i krzewów z nieruchomości poprzedzającą wykonywanie prac budowlano-montażowych linii, na podstawie art. 83 ust. 1 w zw. z art. 83b ust. 1 u.o.p. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o umorzenie postępowania w sprawie albowiem działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...] SKO uwzględniło ww. skargę w całości, uchyliło w całości swoje postanowienie z [...] września 2016 r. nr [...] oraz chyliło w całości postanowienie Wójta Gminy z [...] lipca 2016 r. nr [...] i przekazało sprawę z zażalenia E Sp. z o.o. do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego postanowienia SKO wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę, podzieliło zarzut skarżącej, albowiem zaskarżone postanowienie zostało błędnie wydane na podstawie art. 37 § 2 K.p.a. i zawierało błędne pouczenie, co już stanowi naruszenie prawa. Uchybienia tego – zdaniem SKO– nie niweluje powołanie się w uzasadnieniu postanowienia na przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie SKO uzasadnione jest również uchylenie "decyzji Wójta Gminy z [...] lipca 2016r." z tego powodu, iż postanowienie to nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi W.M., złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zwrot kosztów postępowania, w uzasadnieniu wskazując, że SKO w swoim rozstrzygnięciu błędnie powołuje się na decyzję Wójta Gminy z [...] lipca 2016 r. nr [...], bowiem Wójt takiej decyzji nie wydawał. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 42/17, uchylił postanowienie SKO z [...] listopada 2016 r. nr [...], uznając, że skarga jest zasadna, choć nie z powodu zarzutów, podniesionych dla jej uzasadnienia. Sąd wskazał, że E Sp. z o.o. w skardze z [...] października 2016 r. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 2016 r. nr [...], uznające zażalenie E Sp. z o.o. na postanowienie Wójta Gminy z [...] lipca 2016 r. nr [...] za nieuzasadnione, zarzuciła rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania (art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 7 i 77 K.p.a.) oraz przepisów prawa materialnego (art. 124 ust. 1 i ust. 1a u.g.n. oraz art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.), podnosząc, że wprawdzie działka skarżącego nr [...] objęta jest decyzją Starosty z [...] listopada 2015r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, która została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 344/16, który nie posiada waloru prawomocności, to jednak Starosta [...] listopada 2015 r. wydał decyzję zezwalającą E Sp. z o.o. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności, która to decyzja stała się ostateczna i prawomocna. To zaś oznacza – zdaniem skarżącej spółki – że pomimo braku prawomocności wyroku Sądu wydanego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, inwestor nadal posiada tytuł prawny do gruntu w postaci ostatecznej decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n, bowiem decyzja wydana na podstawie tego przepisu może stanowić samodzielne źródło prawa do dysponowania nieruchomością na cele wycinki drzew i krzewów i na cele budowlane. Z tej też przyczyny - zdaniem skarżącej - nie było podstaw do zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowania w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości skarżącego. E Sp. z o.o., nie sformułowała w skardze, jak przyjęło Kolegium, zarzutu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 37 § 2 K.p.a) oraz błędnego pouczenia o niemożności złożenia środka zaskarżenia, a w zasadzie jego braku. Na tę ostatnią kwestię E Sp. z o.o. zwróciła tylko uwagę w treści uzasadnienia skargi. Wobec powyższego Sąd uznał, że SKO wydając zaskarżone postanowienie, w istocie nie uwzględniło skargi, tym bardziej w całości. Wynika to wprost z porównania treści stanowiska skarżącej E Sp. z o.o. z rozstrzygnięciem oraz jego uzasadnieniem zawartym w zaskarżonym postanowieniu. Zestawienie treści stanowiska skarżącej spółki z treścią zaskarżonego postanowienia niewątpliwie prowadzi do wniosku, że organ nie uwzględnił skargi, pomimo że powołał się na instytucję autokontroli. W następstwie rozstrzygnięcie przyjęte przez organ w zaskarżonym postanowieniu pozostaje w oczywistej sprzeczności treścią art. 54 § 3 p.p.s.a., który jednoznacznie uprawnia organ do stosowania instytucji autokontroli tylko w celu uwzględnienia stanowiska skarżącego w całości. Nadto Sąd wskazał, że SKO uzasadniając uchylenie postanowienia Wójta Gminy z [...] lipca 2016 r., albowiem nie spełnia ono wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a, samo - prezentując swoje stanowisko jednozdaniowo - nie sprostało obowiązkowi prawidłowego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 24 stycznia 2017 r. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi E na postanowienie SKO z [...] września 2016 r. w przedmiocie uznania zażalenia za nieuzasadnione – do czasu uprawomocnienia się wyroku w sprawie autokontroli. Wyrok z 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Go 42/17 uprawomocnił się, wobec powyższego Sąd postanowieniem z 4 lipca 2017 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia SKO w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie (takie zażalenie – na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] lipca 2016 r. – strona skarżąca złożyła). Stosownie do treści art. 144 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zatem SKO jako organ odwoławczy, uwzględniając treść tego przepisu mogło - na podstawie art. 138 K.p.a. - utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie, mogło uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy, mogło umorzyć postępowanie zażaleniowe lub też uchylić zaskarżone postanowienie (bez przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia). Tymczasem SKO wydało zaskarżone postanowienie na podstawie art. 37 K.p.a., uznając zażalenie za nieuzasadnione, a więc postąpiło tak jakby rozpoznało zażalenie na niezałatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji w terminie (pouczając przy tym strony postępowania, iż postanowienie to jest ostateczne i nie przysługuje od niego zażalenie). Niewątpliwie zatem SKO naruszyło przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do pozostałej w tej sprawie kwestii, tj. zasadności zawieszenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o zezwolenie na wycinkę drzew, należy wskazać, że skarżąca składając 19 marca 2016 r. wniosek o wydanie zezwolenia na wycinkę drzew na nieruchomości nr [...], dysponowała ostateczną, choć nie prawomocną decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania nieruchomości oraz ostateczną i prawomocną oraz opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności decyzją Starosty z [...] listopada 2015 r., wydaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., udzielającą zezwolenia na niezwłoczne zajęcie ww. nieruchomości na wykonanie czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej. Te dwie decyzje są oczywiście za sobą powiązane (decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości implikuje wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości), jednak ewentualne wyeliminowanie z obrotu decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie może powodować zaprzestania realizacji zamierzenia polegającego na przeprowadzeniu napowietrznej linii elektroenergetycznej. Intencją bowiem ustawodawcy było przyspieszenie procesu inwestycyjnego, tym bardziej, że skarżąca – na podstawie przepisów u.o.p. (art. 83 ust. 1 pkt 2 i art. 83b ust. 1 pkt 2 ) – dysponuje tytułem prawnym do władania nieruchomością. Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jako wydane istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpatrywana, a orzekające w sprawie organy obowiązane są uwzględnić, że zgodnie treścią art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.