II SA/Go 967/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Sędziowie Asesor WSA Joanna Brzezińska (spr.),, Asesor WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska, Protokolant Agnieszka Lasecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół na decyzję Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie przepisu art. 26 ust. 1 pkt 2 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 88, poz. 400 z późn.zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z uchybieniami opisanymi w protokole czynności kontrolno-rozpoznawczych z dnia [...] sierpnia 2005 r., nakazał Zespołowi Szkół wykonanie w terminie do 30 września 2005 r. obowiązków wymienionych w pkt 1-10. W pkt 2 organ nakazał powiększenie minimalnej szerokości spoczników na klatkach schodowych w internacie i szkole, na podstawie § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1138), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że na kontrolowanym ciążą obowiązki i odpowiedzialność przewidziane przepisami ustawy o ochronie przeciwpożarowej i przepisów wykonawczych. W zakresie konieczności powiększenia szerokości spoczników na klatkach schodowych wskazano, iż zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, w obiektach w których zawężenie spoczników klatek schodowych jest większe niż jedna trzecia, obiekt taki należy uznać za zagrażający życiu. Dla obiektu szkoły i internatu szerokość biegów schodów powinna wynosić 1,2 m, a spoczników 1,5 m. Od powyższej decyzji odwołał się Dyrektor Zespołu Szkół, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej powiększenia szerokości spoczników na klatkach schodowych w budynkach szkoły i internatu (pkt 2 orzeczenia). Strona podniosła, że budynki szkoły oraz internatu zostały wybudowane około 1960 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami oraz pozwoleniu na budowę. Natomiast nakazanie obecnie powiększenia elementów konstrukcyjnych spoczników i biegów na klatkach schodowych ze względów technicznych jest niemożliwe do wykonania. W ocenie strony oczywiste jest że budynki te mogą nie spełniać niektórych wymagań rozporządzenia z 2003 r. wskazanego jako podstawa prawna orzeczenia. Decyzją z dnia [...] października 2005 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, na podstawie art. 27, art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej oraz art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie dotyczącym punktu 2 i orzekł, że wskazany tam obowiązek powiększenia spoczników na klatce schodowej nie dotyczy budynku szkolnego lecz wyłącznie internatu Zespołu Szkół zgodnie z § 11ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w związku z § 207 ust. 2 i § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn.zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych". Organ odwoławczy w części podzielił stanowisko odwołującego się i uznał, że brak jest podstaw prawnych do egzekwowania obowiązku określonego w pkt 2 w odniesieniu do budynku szkolnego. Wskazał także, że egzekwowanie w trybie nakazowym realizacji obowiązków zapisanych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, na etapie eksploatacji budynku istniejącego, ustawodawca ograniczył koniecznością występowania w nim warunków zagrożenia życia (§ 207 ust. 2), które zostały z kolei zawarte w rozdziale 4 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego PSP analiza materiału dowodowego wykazała, że szerokość użytkowa spocznika klatki schodowej tylko budynku internatu jest mniejsza od wartości progowej dla tego rodzaju elementów pionowej drogi ewakuacyjnej (§ 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia), co dawało podstawę do stosowania postanowień rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Warunki takie nie wystąpiły natomiast w budynku szkoły. Organ drugiej instancji podkreślił obligatoryjność egzekwowania przez organy Państwowej Straży Pożarnej zadań mających na celu wyeliminowanie w obiektach warunków zagrożenia ludzi w trybie nakazowym oraz brak podstawy prawnej zwalniającej zobowiązanego z obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Jednocześnie wskazał, iż przy spełnieniu ściśle określonych warunków ustawodawca przewidział możliwość spełnienia wymagań dotyczących wyeliminowania zagrożenia życia ludzi w istniejących budynkach w inny sposób tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki lub rzeczoznawcy, uzgodnionych z komendantem wojewódzkim PSP lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym (§ 2 ust. 2). Zespół Szkół, reprezentowany przez Dyrektora A.Ż., zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w związku z § 207 ust. 2 i § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez ich błędne zastosowanie. Uzasadniając powyższe strona skarżąca podniosła ponownie, że w przedmiotowej sprawie w odniesieniu zarówno do budynku szkolnego, jak i internatu nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. ponieważ stosuje się je jedynie na etapie projektowania i budowania budynków, także w zakresie § 207 ust. 2 dotyczącego bezpieczeństwa przeciwpożarowego, z uwzględnieniem § 2 ust. 2. W ocenie strony skarżącej sprawy "bezpieczeństwa przeciwpożarowego" reguluje dział VI, a więc do istniejącego budynku nie ma zastosowania dział III, w tym tabela zawarta w § 68. Także § 11 i 12 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, nie stanowi samoistnej podstawy prawnej wydania nakazu powiększenia wymiarów spoczników schodów, niemożliwego do wykonania ze względów technicznych. Odpowiadając na skargę Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, reprezentowany przez radcę prawnego K.S., wniósł o jej oddalenie przez przyjęcie, że zaskarżona decyzja była zgodna z przepisami obowiązującego prawa. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wskazując, że argumentacja użytkownika obiektu wskazującego na wybudowanie budynku w latach 60-tych, w zgodzie z obowiązującymi wówczas przepisami, jest błędna. W świetle aktualnego stanu prawnego budynek nie spełnia wymogów bezpieczeństwa pożarowego. Stan ten nie może być akceptowany i powinien ulec zmianie gdyż dalsze użytkowanie obiektu zagraża życiu przebywających w nim ludzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy te nie orzekają co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontrolują legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz może brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, jakie miały miejsce w postępowaniu administracyjnym i uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które w niej przytoczono. Jednocześnie na podstawie art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy. W zakresie tak określonej kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, mimo iż z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsporna między stronami pozostaje okoliczność, iż w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektora Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w dniu [...] sierpnia 2005 r. w Zespole Szkół, zwanym dalej "Zespołem Szkół", ustalono szereg nieprawidłowości w zakresie dostosowania budynków do przepisów z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Między innymi kontrolujący stwierdził, że szerokość klatek schodowych w budynku szkoły wynosi 1,50 m, spoczników 1,45 m, natomiast w budynku internatu szerokość schodów wynosi 1,02 m, a spoczników 0,95 m. Przedmiotem sporu pozostaje natomiast nałożenie przez organy Państwowej Straży Pożarnej na Zespół Szkół obowiązku poszerzenia spoczników na klatkach schodowych. Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, komendant powiatowy Państwowej Straży Pożarnej, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Decyzja w tej sprawie podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 26 ust. 2). W myśl przepisu § 207 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, każdy budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w sposób zapewniający w razie pożaru m.in. możliwość ewakuacji ludzi, a także uwzględniający bezpieczeństwo ekip ratowniczych. Wprawdzie zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, jego przepisy stosuje się co do zasady przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków (...), z zastrzeżeniem jednakże § 207 ust. 2. Wskazana norma prawna rozszerza zatem zakres stosowania przepisów omawianego rozporządzenia dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, a także oświetlenia awaryjnego, również na użytkowane budynki istniejące (niezależnie od ich wieku), jeżeli zagrażają one życiu ludzi. Przesłanki określenia jaki budynek istniejący należy uznać za zagrażający życiu ludzi, sprecyzował ustawodawca w rozdziale 4 § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Zgodnie z tym przepisem, podstawą do uznania użytkowanego budynku istniejącego za zagrażający życiu ludzi jest niezapewnienie przez występujące w nim warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w szczególności w wyniku szerokości przejścia, dojścia lub wyjścia ewakuacyjnego, albo biegu względnie spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejszej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno-budowlanych (§ 12 ust. 1 pkt 1). Jednocześnie przepis § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, nakłada na właściciela lub zarządcę budynku obowiązek zastosowania rozwiązania spełniającego wymagania bezpieczeństwa pożarowego w sposób określony w przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, w ocenie Sądu, iż w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ, że użytkowany budynek zagraża życiu ludzi winien on, w drodze decyzji administracyjnej, nakazać właścicielowi lub zarządcy tego budynku doprowadzenie do stanu zgodnego z wymaganiami bezpieczeństwa pożarowego, poprzez nałożenie sprecyzowanego i realnie możliwego do wykonania obowiązku zastosowania określonych w przepisach techniczno-budowlanych rozwiązań. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż budynek internatu wybudowano w latach 60-tych XX wieku, co uniemożliwia obecnie z przyczyn technicznych poszerzenie spoczników klatek schodowych, nie może zatem stanowić podstawy do odstąpienia przez właściciela lub zarządcę tego budynku od dostosowania go do wymogów ochrony pożarowej, w tym w szczególności bezpieczeństwa i życia korzystających z niego osób. Jak słusznie wskazał bowiem organ odwoławczy, zgodnie z przepisem § 207 ust. 2 w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przy ewentualnej nadbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania dotyczące bezpieczeństwa pożarowego (§ 2 ust. 1 w zw. z § 207), mogą być spełnione w inny sposób niż podany w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym odpowiednio do przedmiotu ekspertyzy. Przechodząc od rozważań natury ogólnej na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, iż Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym jedynie szerokość spoczników klatki schodowej służącej ewakuacji w budynku internatu Zespołu Szkół (0,95 m), jest mniejsza o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno budowlanych dla budynków użyteczności publicznej (1,5 m - § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). W myśl przepisu § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków z każdego miejsca przeznaczonego na pobyt ludzi w obiekcie powinny być zapewnione odpowiednie warunki ewakuacji, zapewniające możliwość szybkiego i bezpiecznego opuszczenia strefy zagrożonej lub objętej pożarem, dostosowane do liczby i stanu sprawności osób przebywających w obiekcie oraz jego funkcji, konstrukcji i wymiarów, a także być zastosowane techniczne środki zabezpieczenia przeciwpożarowego, polegające między innymi na zachowaniu dopuszczalnej długości, szerokości i wysokości przejść oraz dojść ewakuacyjnych; Mając na uwadze powyższe, zasadnie organy Państwowej Straży Pożarnej uznały, iż zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, budynek internatu należało uznać za zagrażający życiu ludzi. Stanowisko to sąd aprobuje w całości, zwłaszcza mając na uwadze charakter przedmiotowego budynku, w tym okoliczność stałego korzystania z niego dużej liczby dzieci i młodzieży. Niezależnie od powyższego, rozpoznając przedmiotowa sprawę Sąd zważył, iż zaskarżona decyzja musi zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż nie jest możliwe jej wykonanie, a jednocześnie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, który miał wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią odwołania Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej prawidłowo ograniczył postępowanie odwoławcze do pkt 2 rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w pozostałym bowiem zakresie decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2005 r. zyskała przymiot ostateczności. Powyższą decyzją (pkt 2) organ pierwszej instancji nakazał Zespołowi Szkół w terminie do [...] września 2005 r. powiększenie minimalnej szerokości spoczników na klatkach schodowych w internacie i szkole, na podstawie § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków. Z kolei orzekając w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, po myśli art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji "w zakresie dotyczącym pkt 2 i orzekł, że wskazany tam obowiązek powiększenia spoczników na klatce schodowej nie dotyczy budynku szkolnego lecz wyłącznie internatu Zespołu Szkół", zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 i § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, w związku z § 207 ust. 2 i § 68 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Należy podkreślić, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada jego dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), z której wypływa nakaz organu odwoławczego ponownego rozważenia sprawy administracyjnej i zgodności z przepisami postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji w jej całokształcie (w niniejszej sprawie w zakresie orzeczenia zawartego w pkt 2), a nie jedynie ograniczenie się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W przypadku stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów procedury lub prawa materialnego organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. Podejmując zaskarżoną decyzję organ drugiej instancji naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim uchylając w części decyzję organu pierwszej instancji, nie orzekł jednocześnie co do istoty sprawy. Należy podkreślić bowiem, iż skoro uchylono rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w pkt 2, to należało na nowo precyzyjnie określić obowiązek jaki ma do wykonania strona (w sposób umożliwiający jego realizację dobrowolną lub w drodze egzekucji administracyjnej). Jako oczywiście wadliwe należało ocenić rozstrzygnięcie pkt 2 decyzji organu pierwszej instancji ograniczające się do nakazania powiększenia minimalnej szerokości spoczników na klatkach schodowych bez wskazania do jakiej szerokości i w jaki sposób konkretnie miałoby to nastąpić. Jednakże organ odwoławczy nie określił w swej decyzji obowiązku w jakikolwiek sposób, jedynie ograniczając się do wskazania przepisów prawnych, z których go wywiódł. Ponadto, z naruszeniem przepisu art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 27 ustawy o Policji, organ nie określił także terminu w jakim potencjalne czynności miałyby być wykonane, wszakże termin wskazany w uchylonym orzeczeniu organu pierwszej instancji (30 września 2005 r.), w dacie orzekania już ekspirował. Ponadto orzekając na podstawie akt administracyjnych Sąd uznał, że organy obu instancji zaniechały ustalenia w dostateczny sposób podmiotu zobowiązanego do zastosowania rozwiązań zapewniających spełnienie w budynku wymagań bezpieczeństwa pożarowego, którym zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków jest właściciel lub zarządca budynku. Brak w aktach jakiegokolwiek dokumentu, iż w stosunku do obiektów szkoły oraz internatu jest nim Zespół Szkół. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji nie zawiadomił także strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych. Z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa), nie umożliwiono również stronie (czyli osobie upoważnionej do składania oświadczeń woli) wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze organ rozpozna sprawę mając na uwadze wskazane przez Sąd uchybienia w zakresie procedury administracyjnej oraz określone przez ustawodawcę rozwiązania techniczno-budowlane, umożliwiające także zastępcze formy zapewnienia w istniejących użytkowanych budynkach bezpieczeństwa pożarowego. Nakładając na podmiot zobowiązany obowiązek wykonania jakichkolwiek czynności lub prac, należy każdorazowo sformułować go precyzyjnie, w sposób umożliwiający jego wykonanie i nadzorowanie (zasada przekonywania art. 11 Kpa). Organ winien przy tym uwzględnić zarówno konieczność dostosowania budynku internatu do wymogów przepisów przeciwpożarowych, jak również realną możliwość wykonania nakazanych rozwiązań techniczno-budowlanych bez nieuzasadnionej zwłoki. Z tych powodów, po myśli przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie przepisu art. 152 ww. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Jednocześnie, wobec braku wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania sądowego, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 210 § 1 ww. ustawy, nie orzeczono w tym zakresie.