II SA/Go 968/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu gospodarczego I. oddala skargę, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokat E.P. – R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. W dniu [...] marca 2016r., w wyniku oględzin w sprawie legalności budowy blaszanego garażu położonego na działce nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w południowo-wschodnim narożniku działki znajduje się obiekt budowlany o wymiarach około 5 x 5m, o konstrukcji stalowej i obudowany blachą trapezową. Dach jednospadowy płaski z blachy trapezowej. Wysokość obiektu jest zmienna od około 1,9 m do 2,2m. W zachodniej ścianie obiektu znajduje się brama dwuskrzydłowa. Obiekt nie jest związany z gruntem, gdyż ustawiony jest na bloczkach betonowych, wewnątrz brak utwardzenia. H.B. - inwestorka oświadczyła do protokołu, że przedmiotowy obiekt nie jest garażem, a został ustawiony we wrześniu 2015r. Jej zdaniem jest to wiata, której budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto zwróciła uwagę, że obudowa ścian bocznych nie jest na pełnej wysokości - nie dochodzi do dachu. Do protokołu oględzin dołączona została sporządzona przez PINB dokumentacja fotograficzna przedmiotowego obiektu oraz szkic sytuacyjny. Organ I instancji ustalił, że działka nr [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...] i terenów funkcjonalnie z nim związanych, który został przyjęty Uchwałą Nr XXII66/08 Rady Miejskiej z dnia 14 lutego 2008r. i zmieniony Uchwałą Nr XXXIII/368/13 Rady Miejskiej. Z załącznika graficznego do planu wynika, że działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1MN - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Ponadto organ I instancji ustalił, że w okresie od [...] sierpnia 2012r. do [...] kwietnia 2016r. Starosta nie wydał H.B. pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu gospodarczego ani nie przyjął od niej zgłoszenia zamiaru budowy takiego obiektu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, przy budowie obiektu gospodarczego o wymiarach około 5 x 5m, położonego na działce nr [...] oraz nałożył na H.B. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2016r. następujących dokumentów: 1. zaświadczenia Burmistrza o zgodności budowy w/w obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem właściwej izby samorządu zawodowego potwierdzającym wpis na listę członków osoby sporządzającej projekt, aktualnym na dzień opracowania projektu, 3. oświadczenia o posiadanym prawdę do dysponowania nieruchomością na celę budowlane. Jednocześnie w sentencji w/w postanowienia organ wskazał, że nie ustala się wymagań dotyczących niezbędnego zabezpieczenia. W dniu 16 maja 2016r. do PINB wpłynęło pismo H.B., w którym wniosła o umorzenie przedmiotowego postępowania. W dniu [...] lipca 2016r. M.M. (wnioskodawca postępowania) w siedzibie PINB oświadczył, że nie wyraża zgody na pozostawienie przedmiotowego obiektu w obecnym stanie i miejscu. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 ze zm.), nakazał H.B. rozebrać, wybudowany bez wymaganego pozwolenia, obiekt gospodarczy o wymiarach około 5 x 5m, położony na działce nr [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji stwierdził, że inwestor nie przedłożył wymaganej dokumentacji w terminie wyznaczonym postanowieniem nr [...]. W takim stanie rzeczy należało wydać nakaz rozbiórki obiektu gospodarczego. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016r. wniosła H.B. polemizując z użytymi przez organ pojęciami: budynek i wiata. Zdaniem skarżącej sporny obiekt nie jest budynkiem gospodarczym tylko wiatą, ponieważ wiata to obiekt, który może być w całości odeskowany. A skoro może być odeskowany to także może być obłożony blachą, bo bez znaczenia jest rodzaj materiału, z którego wykonana jest wiata, liczy się tylko jej konstrukcja jako lekka i charakter przeznaczenia. Ponadto skarżąca podniosła, że PINB bezpodstawnie uznał M.M. za stronę postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2016r. ([...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy stwierdził, że opinia skarżącej negująca zastosowaną przez organ nadzoru budowlanego I instancji kwalifikację omawianego obiektu budowlanego jest nietrafna w świetle przepisów ustawy prawo budowlane oraz ustaleń poczynionych w sprawie przez PINB. W ocenie organu II instancji przedmiotowy obiekt o konstrukcji stalowej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wypełnia definicję tymczasowego obiektu budowlanego, określoną w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, że sporny obiekt jest wiatą wyjaśnił, że w powszechnym rozumieniu, za wiatę uważa się "budowlę składającą się z konstrukcji dachowej wspartej na słupkach" (Encyklopedia PWN, Warszawa 1996r.), "lekką budowlę w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, np. nad peronem kolejowym, parkingiem, magazynem, przystankiem" (Uniwersalny Słownik Języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 5, Warszawa 2003r., s. 80). Podobne określenie wiaty zawiera rozporządzenie Rady Ministrów z 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dziennik Ustaw z 1999r. Nr 112, poz. 1316) wydane na podstawie upoważnienia ustawy z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dziennik Ustaw Nr 88, poz. 439 ze zm.). W związku z powyższym WINB uznał stanowisko organu I instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania nie jest wiatą, za prawidłowe. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sprawy jest wykonanie w warunkach samowoli budowlanej tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w tym zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zatem ustawienie w określonym miejscu tymczasowego obiektu budowlanego, niepołączonego trwałe z gruntem na okres dłuższy niż 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem z dokumentów sprawy wynika, że przedmiotowa budowla w chwili orzekania przez organ I instancji znajdowała się w swoim położeniu dłużej niż 120 dni. Świadczy o tym przede wszystkim treść protokołu oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu [...] marca 2016r. PINB w oparciu o oświadczenie Pani H.B. złożone do protokołu oględzin ustalił, że obiekt ten został ustawiony na działce nr [...] około września 2015r. Zatem 120-dniowy okres, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, upłynął najpóźniej z końcem stycznia 2016r. Natomiast do obiektu tymczasowego, nie spełniającego warunków wskazanych w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy zastosowanie ma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Abstrahując od okoliczności, iż przedmiotowa budowla została wykonana bez zgłoszenia organ podkreślił, że tymczasowy obiekt budowlany postawiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymagała pozwolenia na budowę. Taki obiekt budowlany należy uznać za postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, czyli w ramach samowoli budowlanej w rozumieniu przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, która sankcjonowana jest nakazem rozbiórki chyba, że istnieje prawna i faktyczna możliwość legalizacji samowoli. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z przywołanego wyżej przepisu art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego wynika zatem, że nakaz orzekania rozbiórki nie jest bezwzględny albowiem w ust. 2 tej normy przewidziano obowiązek zbadania czy budowa realizowana bez wymaganego pozwolenia zgodna jest z przepisami w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak to organ wszczyna postępowanie legalizacyjne. Nakaz rozbiórki w takiej sytuacji orzekany jest w sytuacji, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Ponadto nakaz ten orzekany jest również wówczas, gdy strona uprawniona w postępowaniu legalizacyjnym zobowiązana zostanie do wykonania określonych obowiązków w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i pomimo upływu wyznaczonego terminu nie wykona nałożonych na nią obowiązków. Tym samym wówczas podstawą nakazu rozbiórki jest ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków o których mowa w ust. 3 stosuje się przepis ust. 1. W niniejszym postępowaniu PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r. nałożył na H.B. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, umożliwiających legalizację stwierdzonej samowoli budowlanej, z których strona się nie wywiązała. Z tego powodu w jednoznacznie i nie budzącym wątpliwości w tych okolicznościach stanie faktycznym, zdaniem organu, nie można było wydać innego rozstrzygnięcia jak tylko nakazujące rozbiórkę obiektu gospodarczego o wymiarach około 5 x 5m, położonego na działce nr [...]. WINB podkreślił, iż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem a uprawnieniem inwestora, a skoro zobowiązana nie wykonała nałożonego na nią w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków to musiała ponieść negatywne konsekwencje takiego postępowania. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła H.B., która zarzuciła naruszenie: – art.7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego ; – art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający podstawową zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej ; – art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wnikliwej i obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; – art.4 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) poprzez błędną analizę przepisów; – art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 201ór. poz. 290 z późn. zm.) poprzez błędne, nieuzasadnione zakwalifikowanie przedmiotowego obiektu jako tymczasowego, usytuowanego na okres 120 dni; – art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r. poz.290 z późn. zm.) poprzez przyjęcie błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła między innymi o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, umorzenie przedmiotowego postępowania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja organu odwoławczego i poprzedzająca ją decyzja PINB, wydane zostały w postępowaniu którego przedmiotem była kwestia legalności zrealizowania obiektu budowlanego poddanego kontroli przeprowadzonej w dniu [...] marca 2016r. na działce nr [...]. Organy nadzoru ustaliły, że w południowo-wschodnim narożniku działki znajduje się obiekt budowlany o wymiarach około 5 x 5m, o konstrukcji stalowej i obudowany blachą trapezową. Dach jednospadowy płaski z blachy trapezowej. Wysokość obiektu jest zmienna od około 1,9 m do 2,2m. W zachodniej ścianie obiektu znajduje się brama dwuskrzydłowa. Obiekt nie jest związany z gruntem, gdyż ustawiony jest na bloczkach betonowych, wewnątrz brak utwardzenia. W myśl art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady formułuje art. 29 tej ustawy. Zgodnie z pkt 12 tego przepisu pozwolenia na budowę nie wymaga jedynie budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. W przypadku określonym w art. 30 ust. 1 obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zastąpiony jest obowiązkiem zgłoszenia. Inne obiekty budowlane, również tymczasowe, które nie są wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Sporny blaszak nie spełnia warunków określonych w przepisie art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, nie został też wymieniony w pozostałych przypadkach wskazanych w art. 29. Oznacza to, iż dla jego wzniesienia wymagane było pozwolenie na budowę mimo, iż w świetle art. 3 pkt 5 stanowi on również tymczasowy obiekt budowlany. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż obiekt budowlany (blaszak) będący przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, powstał w warunkach samowoli budowlanej, mogły więc do niego mieć zastosowanie przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sprawy jest wykonanie w warunkach samowoli budowlanej tymczasowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca natomiast utrzymuje, że sporny obiekt jest wiatą. W ocenie Sądu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zakwalifikował sporny obiekt jako tymczasowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymagający pozwolenia na budowę, wykluczając możliwość zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz, że obiekt ten jest wiatą, jak twierdzi inwestor. Zaznaczyć trzeba, że o zaliczeniu danego obiektu do określonej kategorii decydują obiektywne kryteria, a nie wola inwestora. Przeciwko przyjęciu, że sporny obiekt jest wiatą przemawiają nie tylko wymiary, ale przede wszystkim sposób wykonania oraz materiały, z których został wykonany. Nadto należy zwrócić uwagę, iż obiekt ten został wyposażony w bramę, co potwierdzają zdjęcia wykona podczas oględzin. Sama skarżąca przyznaje, że nie jest on garażem. Jednocześnie nie może być uznany za budynek gospodarczy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 2a prawa budowlanego albowiem nie jest trwale związany z gruntem. Ponownie należy podkreślić, iż sporny obiekt nie może być uznany za "tymczasowy obiekt budowlany" w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 12 prawa budowlanego z uwagi na brak spełnienia kryterium obowiązku jego rozbiórki lub przeniesienia przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Na podstawie akt administracyjnych można stwierdzić, iż obiekt ten stoi już ponad 16 miesięcy, czemu skarżąca nie zaprzecza. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca postawiła sporny blaszak bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem działała w warunkach samowoli budowlanej. Zasadą jest poprzedzenie obowiązku rozbiórki w przypadku wybudowania (budowy) obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub pomimo sprzeciwu właściwego organu architektoniczno – budowlanego, oceną możliwości jej legalizacji, po ustaleniu, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza innych przepisów w tym techniczno – budowlanych. Nakaz rozbiórki może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji. Takie postępowanie legalizacyjne zostało zainicjowane przez organ I instancji, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia : 1. zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, 3. prawa do dysponowania terenem na cele budowlane. W postanowieniu powyższym organ pouczył skarżącą o treści art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane tj. o skutkach niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków. Bezsporne jest w sprawie, że skarżąca nie wykonała obowiązków nałożonych przez organ I instancji. Podsumowując, w tej sytuacji faktycznej i prawnej, organy były zobligowane do wydania na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Warunkiem odstąpienia od nakazu rozbiórki, jest bowiem wykonanie przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych na niego stosownie do ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie o rozbiórce, podjęte na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 prawa budowlanego było wynikiem niezrealizowania przez skarżącą obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. W tym stanie rzeczy skoro podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku znajduje natomiast oparcie w § 21 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714). ----------------------- h