II SA/Go 97/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 grudnia 1999 r., nr IX/96/99 w sprawie Regulaminu Cmentarza Komunalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 29 grudnia 1999 r. nr IX/96/99, Rada Gminy na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm., obecnie: tj. Dz. U. 2017 r. poz. 1875, dalej u.s.g.) oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 1972 r., Nr 47, poz. 298, obecnie: t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 912, dalej jako u.c.ch.z.) i Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska oraz Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 20 października 1972 r. w sprawie urządzania cmentarzy, prowadzenia ksiąg cmentarnych oraz chowaniu zmarłych (Dz. U. z 1972 r., Nr 47, poz. 290 ze zm.) uchwaliła Regulamin Cmentarza Komunalnego. Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę zaskarżając ją w części dotyczącej postanowień regulaminu (załącznik nr 1 do uchwały) zawartych w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 ustanowionego z mocy § 1 uchwały oraz w zakresie § 2 uchwały. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa tj.: 1. art. 2 ust. 1 u.c.ch.z. polegający na przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego wyrażonego w tym przepisie, poprzez uregulowanie w § 1 i 2 zaskarżonej uchwały materii zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego, powierzając wykonanie uchwały Zarządowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i mieszkaniowej sp. z o.o. oraz uchwalając regulamin, regulujący materię zastrzeżoną dla kompetencji organu wykonawczego; 2. art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez umieszczenie w pkt 1, 2, 4, 11 regulaminu cmentarza komunalnego, będącym załącznikiem do uchwały z mocy § 1 uchwały z dnia 29 grudnia 1999 roku, regulacji o charakterze wewnętrznie obowiązującym, odnoszących się do danych administratora, czasu otwarcia biura, co nadało im status prawa miejscowego oraz spowodowało publikacje w dzienniku urzędowym; 3. § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", dalej jako ZTP, poprzez umieszczenie w pkt 9, 10 regulaminu cmentarza komunalnego, będącego załącznikiem do uchwały z mocy § 1 uchwały z dnia 29 grudnia 1999 roku, zakazów określonego zachowania się, stanowiących powielenie zakazów' penalizowanych w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego oraz powoływanie się na orzecznictwo Sądu Najwyższego; Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.), nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 uchwały oraz postanowień regulaminu zawartych w punktach 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 ustanowionego z mocy § 1 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jedynym podmiotem uprawnionym do wyznaczenia administratora cmentarza, a także określenia jego miejsca i godzin urzędowania oraz uprawnień i zakresu działań jest w tym wypadku Wójta Gminy, a tych kwestii nie może regulować Rada Gminy. Ponadto nie może powierzyć wykonania przedmiotowej uchwały Zarządowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i mieszkaniowej sp. z o.o.. Dlatego też § 2 zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z prawem jak również część zapisów regulaminu, ustanowionego z mocy § 1 uchwały z dnia 29 grudnia 1999 roku. W regulaminie cmentarza prokurator wskazał jako wadliwe zapisy zawarte w punktach 1, 2, 3, 4, 11 z uwagi na ich charakter informacyjny, a nie dyrektywny. Prokurator uznał zapisy zawarte w punktach 9 i 10 regulaminu za nieprawidłowe, gdyż naruszono normy ZTP zakazujące powielania przepisów ustaw i innych aktów normatywnych. Zdaniem prokuratora w zakresie uprawnień do zagospodarowania terenu pochówku, z przekroczeniem uprawnień przez radę w regulaminie określono także zasady prowadzenia prac remontowo-budowlanych, uregulowane w pkt 5, 6, 7 regulaminu, z uwagi na stosowanie ograniczeń uprawnień przysługujących z tytułu wykupu miejsca na cmentarzu. W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi odnośnie zarzutów wskazanych w punkcie 1, 2 i 4 skargi, uwzględnienie skargi odnośnie zarzutu wskazanego w punkcie 3 oraz o nie obciążanie organu kosztami postępowania. Na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. prokurator Prokuratury Okręgowej dodatkowo podniósł zarzut nieopublikowania uchwały w Dzienniku Urzędowym i z tego względu wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. Doprecyzowując zarzut prokurator wskazał podstawę prawną obowiązku publikowania regulaminu w Dzienniku Urzędowym w dacie podjęcia tej uchwały czyli na dzień 29 grudnia 1999 r. stanowił przepis § 5 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w zakresie zasad i trybu wydawania Wojewódzkiego Dziennika Urzędowego. W pozostałym zakresie podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Wskazać trzeba, że uchwała ustalająca regulamin korzystania z cmentarzy komunalnych podejmowana jest na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., który stanowi, iż na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Niewątpliwie bowiem cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie mogą być utożsamiane z przepisami porządkowymi (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 252/09, Ł. Złakowski /w/ R. Hauser, Z. Niewiadomski /red/, u.s.g. Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 438). Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" zawiera w sobie kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się, określenia ustalonego porządku zachowania się. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Ustanawiając na podstawie cytowanego przepisu akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy jest ograniczony obowiązującym porządkiem prawnym, którego nie może w sposób dowolny naruszać lub modyfikować. Normy prawa miejscowego muszą bowiem ściśle mieścić się w granicach ustawowej delegacji, która w tym przypadku nie upoważnia do odstępstw od przepisów ogólnie obowiązujących (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2014 r., IV SA/Gl 847/14, Lex nr 1647724). Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, a zatem nie mogą ich zastępować, tak więc niedopuszczalne jest dokonywanie powtórzeń przepisów zawartych w aktach wyższej rangi i tym bardziej poddaniu ich jakiejkolwiek modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07). W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez Prokuratora zarzutu nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na brak jej publikacji w dzienniku urzędowym. Uchwała ta jest prawem miejscowym powszechnie obowiązującym i stanowi przepisy gminne w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z art. 42 ust. 3 u.s.g. w brzmieniu na dzień powzięcia tej uchwały przez Radę Gminy przepisy takie ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. W myśl art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 1998 r. Nr 91, poz. 577 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o administracji rządowej w województwie), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, akty prawa miejscowego są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że ustawa lub sam przepis prawa miejscowego przewiduje termin późniejszy. Z powyższych przepisów wynika, że każdy akt prawa miejscowego wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Odmienną procedurę wejścia w życie aktów prawa miejscowego przewidują na zasadzie wyjątku od wskazanej zasady przepisy art. 42 ust. 3 i 4 ustawy o administracji rządowej w województwie, niemniej dotyczą one wyłącznie rozporządzeń porządkowych wojewody - ust. 3 oraz aktów prawa miejscowego wydawanych przez wojewodę na postawie upoważnienia ustawowego w sytuacjach nadzwyczajnych określonych w ust. 4, w związku z czym nie mają one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z przytoczonych przepisów wynika, iż każdy akt prawa miejscowego (poza wyjątkami z art. 42 ust. 3 i 4 w/w ustawy) wymaga dla wejścia w życie ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Art. 43 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy w zw. z § 5 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1991 r. w sprawie zasad i trybu wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego (Dz.U. z 1999 r. Nr 9, poz. 78) wskazuje szczegółowo, iż obligatoryjnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym podlegają akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 października 2009 r., II SA/Bd 575/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2005 r., II SA/Poo 513/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). Obowiązek publikacji zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, będącego źródłem prawa powszechnie obowiązującego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest niezbędny do wejścia jej w życie oraz tym samym dla ważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zaskarżona uchwała nie była publikowana w dzienniku urzędowym. Uchwała podlegała ogłoszeniu na tablicach informacyjnych na terenie gminy oraz w prasie lokalnej. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie została opublikowana w przewidziany prawem sposób i w związku z tym nie jest obowiązującym prawem na terenie gminy. Już z tego względu istniała podstawa prawna do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Nadto należy stwierdzić, że uzasadnione są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez § 2 uchwały z dnia 29 grudnia 2009 r. w sprawie Regulaminu Porządkowego Cmentarza Komunalnego (dalej uchwała), stanowiącego, iż wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Przytoczona zapis uchwały jest niezgodny z art. 30 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym wójt wykonuje uchwały rady gminy. Z dalszych zapisów zawartych w regulaminie (załącznik nr 1 do uchwały) wynika, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Spółka z o.o. jest zarządca cmentarza komunalnego. Takie unormowanie wkracza w sposób niedopuszczalny w materię już uregulowaną aktem wyższego rzędu, a mianowicie u.s.g. i u.c.c.z., do tego modyfikując przepisy tych ustaw. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały do zadań zarządu jako organu wykonawczego gminy (aktualnie wójta) należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 u.c.c.z. utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzenie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony, a w konsekwencji to do kompetencji wójta (uprzednio zarządu) należy, czy będzie samodzielnie wykonywał ten zarząd, czy też przez administratora, kto będzie administratorem, jaki zakres swych uprawnień powierzy administratorowi (por. wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 marca 2016 r., II SA/Go 119/16, z dnia 8 marca 2017 r., SA/Go 43/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 października 2015 r., II SA/Bd 853/15, CBOSA). Ponadto istotą regulaminów korzystania z cmentarzy jest formułowanie reguł zachowania się w stosunku do osób korzystających z cmentarza, a nie określania "zasad zarządzania mieniem", adresowanych do organów jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 1018/16, CBOSA). W związku z tym w sposób istotny naruszają prawo przepisy regulaminu, w których mowa jest o zarządcy i dokonywanych przez niego czynnościach, a więc pkt 3 stanowiący, iż przyjmowanie zwłok do kaplicy cmentarnej odbywa się w przeciągu całej doby, po uprzednim uzgodnieniu z zarządca cmentarza, pkt 4 stanowiący, iż opłaty za usługi pogrzebowe i cmentarne przyjmowane są przez zarządcę cmentarza, pkt 5 stanowiący, iż wykonywanie usług pogrzebowych oraz cmentarnych bez zgody zarządcy jest zabronione, pkt 6 stanowiący, iż postawienie nagrobka, budowa grobowca wymaga zgody zarządcy, pkt 7 stanowiący, iż zagospodarowanie terenu wokół grobu (wykonanie nasadzeń, ustawienie ławeczek itp.) oraz wszelkich innych prac na terenie cmentarza wymaga zgody zarządcy, pkt 8 stanowiący, iż poruszanie się pojazdami mechanicznymi po terenie cmentarza bez zgody zarządcy jest zabronione. Z przekroczeniem delegacji ustawowej zostały wydane również przepisy, które określają godziny otwarcia cmentarza, miejsce oraz godziny funkcjonowania biura zarządcy tj. pkt 1, pkt 2, pkt 11 regulaminu. Należy dodać, że wskazane zapisy posiadają w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej. W aktach prawa miejscowego nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Norma prawna to usankcjonowana przez państwo dyrektywa postępowania. Racjonalny prawodawca używa przepisów prawnych tylko do wyrażania norm prawnych, będących narzędziem do osiągnięcia założonych celów. Przepisy prawne powinny więc zawierać tylko te wypowiedzi, które służą wyrażaniu norm prawnych. W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135). W kontekście powyższych uwag zasadne są zarzuty skargi wskazujące na istotne naruszenie prawa przez pkt 9 regulaminu w którym Rada Gminy zabroniła: jazdy rowerami, wprowadzania psów, zrywania i niszczenia zieleni, niszczenia zieleni i urządzeń, wyrzucania śmieci w miejscu innym niż do tego wyznaczonym, pozostawiania otwartych kranów z woda. Należy podkreślić, że większość z powyższych zachowań zostało już poddane regulacji w innych aktach prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do zakazu zaśmiecania terenu cmentarza obowiązuje art. 145 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094 ze zm. – dalej k.w.), a w zakresie pkt 2 niszczenia zieleni obowiązuje art. 144 § 1 k.w. Zakaz wprowadzania na teren cmentarza psów pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.), który stanowi o uprawnieniach osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących, a zatem jest sprzeczny z aktem prawnym hierarchicznie wyższym. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ), rada gminy po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który określa m.in. obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Proces uchwałodawczy wymaga zatem wyczerpania określonej w nim procedury i nie może być wprowadzony w regulaminach korzystania z cmentarzy. Podkreślić należy, że jeżeli celem organu samorządu terytorialnego było w przedmiotowej sprawie uporządkowanie i udzielenie kompleksowej informacji o obowiązujących użytkowników cmentarza zasadach uznać należy, iż narzędziem takim nie powinna być uchwała podejmowana w oparciu o konkretną normę kompetencyjną, a zamieszczenie przykładowo na terenie cmentarza tablicy informującej zarówno o treści zasad i trybu korzystania wynikającego z uchwały, jak i o obowiązkach i zakazach wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 marca 2017 r., II SA/Go 43/17, CBOSA). W ocenie Sądu pkt 10 regulaminu określający przesłanki przeznaczenie grobów do ponownego chowania po upływie 20 lat wkracza w materię objętą art. 7 ust. 1 i 2 u.c.c.z., który stanowi, że grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeśli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Ponadto organ wkraczając w materię ustawową pominął istotne ograniczenia w zakresie likwidacji grobów, wynikające z art. 7 ust. 3, 4 i 5 u.c.c.z Mając na względzie powyższe istotne naruszenia prawa Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.