II SA/Go 971/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi T.L.-A. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2009 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił T.L.-A. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 2280,67 zł; z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 766,91 zł; z tytułu składek na Fundusz Pracy w kwocie 194,28 zł; z tytułu odsetek naliczonych na dzień [...] maja 2009 r. w kwocie 753,00 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 132,00 zł. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, ust. 3a i 3b oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. – dalej "u.s.u.s."). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów ustalił, że zobowiązany ma 36 lat, od dłuższego czasu nie posiada stałego zatrudnienia i pracuje dorywczo osiągając dochód w wysokości ok. 1000 zł miesięcznie. Zobowiązany nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, jego małżonka jest aktualnie w ciąży, także nie pracuje i jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Na wspólnym utrzymaniu zobowiązanego i jego małżonki pozostaje 8 letni syn. Nie ponoszą kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania, bowiem mieszkają u teściowej, która pokrywa wszystkie opłaty. Zobowiązany ponadto posiada zadłużenie w [...] Bank – nie podał jednak w jakiej wysokości. Nie wykazał także żadnych zadłużeń w instytucjach ani u osób prywatnych. Posiada samochód osobowy [...] rok prod. 1993. Jednocześnie organ podkreślił, iż nie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zgromadzonym w sprawie dowodom. Następnie powołując się na wskazane już przepisy organ podkreślił, że należności mogą być umarzane w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności, która została zdefiniowana w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Z kolei, według art. 28 ust. 3a tej ustawy należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365 – dalej "rozprządzenie") w § 3 ust. 1 nałożyło na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Wskazując zatem na te przepisy, organ stwierdził, że umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne jest odstępstwem od zasady powszechności ich płacenia, a warunkiem zastosowania tej instytucji jest zaistnienie przesłanek ustawowych. Organ orzekając w tej sprawie natomiast działa w granicach uznania administracyjnego, co oznacza, iż organ może, ale nie musi umorzyć należności, przy czym stwierdzenie przesłanek nie obliguje organu do zastosowania umorzenia. Organ ma prawo odmówić umorzenia należności z tytułu składek nawet w sytuacji, jeśli prowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazałoby wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie zadłużenia. Oceniając sprawę Zakład bierze pod uwagę nie tylko materiał dowodowy zebrany w sprawie i ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Odnosząc wskazaną regulację prawną do ustalonego w sprawie stanu faktycznego organ stwierdził, że nie zachodzi całkowita nieściągalność, jak również nie zachodzą przesłanki wskazane w rozporządzeniu wykonawczym. Podkreślił jednocześnie że w stosunku do zaległości prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego, który na dzień wydania decyzji nie stwierdził braku majątku, z którego można by prowadzić egzekucję. Nadto wnioskodawca nabył w dniu [...] marca 2006 r. nieruchomość niezabudowaną (działka o pow, 700 m2) położoną w obrębie miejscowości [...], którą następnie sprzedał w dniu [...] kwietnia 2008 r., co potwierdza fakt, iż posiada on środki finansowe na pokrycie swoich zobowiązań wobec ZUS za rok 2007. Organ stwierdził, iż zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, iż wnioskodawca jest w trudnej sytuacji finansowej. Jednakże pomimo braku stałej pracy nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Nie ponosi kosztów utrzymania mieszkania, nie korzysta z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, co uzasadnia wniosek, iż sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest na tyle trudna, aby uzasadniała ubieganie się o uzyskanie tego typu pomocy. Ponadto organ podkreślił, iż w jego ocenie zobowiązany ma zdolności zarobkowe pozwalające na uregulowanie zaległości i wykorzystuje te możliwości podejmując pracę dorywczą. W ocenie Zakładu obecna sytuacja ma charakter przejściowy, zaś zobowiązany ma realną możliwość otrzymania stałej pracy i spłaty zadłużenia wobec Zakładu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy T.L. – A. podkreślił swoją trudną sytuację finansową, wyjaśniając jednocześnie, iż wskazany przez organ dochód ze sprzedaży nieruchomości niezabudowanej musiał przeznaczyć w znacznej części na spłatę zadłużenia jakie zaciągnął w związku z zakupem owej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2009r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wskazując jako podstawę prawną art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. Wskazał, na poczynione przez organ ustalenia stanu faktycznego, oraz na okoliczność, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, iż w dniu [...] sierpnia 2009r. T.L. – A. zarejestrował się Powiatowym Urzędzie Pracy, zaś w dniu [...] sierpnia 2009r. otrzymał ofertę pracy. Od dnia [...] września 2009r. jest zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy z wynagrodzeniem 1276,00 zł brutto. - W uzasadnieniu przytoczył zaprezentowaną już wcześniej argumentację podkreślając uznaniowy charakter decyzji umorzeniowej. Reasumując, Zakład Ubezpieczeń Społecznych uznał, że brak jest przesłanki całkowitej nieściągalności, jak również brak jest przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) uzasadniających umorzenie zaległości ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną. Podkreślił, iż podjęcie stałego zatrudnienia pozwoli na poprawę sytuacji finansowej strony. Oceniając "ważny interes zobowiązanego" organ wskazał, iż nie można go utożsamiać z trudnościami finansowymi. W tym zakresie organ wyważył zarówno słuszny interes zobowiązanego do płacenia składek ale także interes społeczny czyli innych ubezpieczonych, którzy płacą regularnie składki i nie mogą z tego powodu ponosić konsekwencji braku zapobiegliwości i ryzyka gospodarczego innych podmiotów nie płacących składek. Umorzenie zadłużenia w sytuacji gdy istnieje realna możliwość zaspokojenia roszczeń Zakładu naruszałoby interes społeczny, a także interes zobowiązanego, bowiem wobec umorzenia tych należności, okres za który należności zostały umorzone nie podlegałby wliczeniu w przypadku ustalania prawa do świadczeń emerytalno – rentowych. Na końcu, organ zwrócił uwagę na powszechność uiszczania składek oraz na aspekty budżetowe wynikające z umarzania zaległości. Podkreślił także możliwość ratalnej spłaty przedmiotowej należności. T.L. – A. zaskarżył w/w decyzję administracyjną, wnosząc o jej uchylenie względnie o uznanie jej za nieważną. Skarżący powołał się na trudną sytuację majątkową, kwestionując jednocześnie ocenę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przed podaniem powodów rozstrzygnięcia sądowego w niniejszej sprawie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę między innymi działań organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dlatego Sąd może dokonać kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie pod względem zgodności z prawem, a nie przy zastosowaniu innych kryteriów. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekającego organu naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zebrano w sposób wyczerpujący i rozpatrzono cały materiał dowodowy, a po dokonaniu jego oceny prawidłowo uznano, że nie zostały udowodnione okoliczności dotyczące istnienia przesłanek umorzeniowych. Nadto brak w rozpatrywanej sprawie także podstaw do uznania, iż organy dopuściły się naruszania przepisów prawa materialnego. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji (jak również decyzji ją poprzedzającej) stanowiły przepisy art. 28 ust. 2 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład w sytuacji całkowitej nieściągalności składek, która zachodzi w przypadkach opisanych w ust. 2 pkt. od 1 do 6. Natomiast ust. 3a art. 28 stanowi o tym, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W takiej sytuacji, wskazane rozporządzenie nakłada na zobowiązanego wykazanie, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Przesłanki umorzenia należności w myśl art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Dokonując wykładni pojęć "całkowita nieściągalność" i "uzasadniony przypadek" organ orzekający musi odwołać się do obowiązującego systemu prawa, uwzględniając zasadę powszechności ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych zawartą w art. 84 Konstytucji, zgodnie z którą każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków określonych w ustawach, co ma bezpośrednie odniesienie do norm art. 2a ust. 1, ust. 2 pkt. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych stanowiących o tym, że stoi ona na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, stan cywilny, stan rodzinny, a zasada równego traktowania dotyczy w szczególności obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne. Dokonując wykładni pojęcia "uzasadniony przypadek" w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, kiedy nie zaistniała zdefiniowana ustawowo przesłanka "całkowitej nieściągalności", organ orzekający winien swoje stanowisko wszechstronnie i przejrzyście przedstawić. Wyjaśnić należy, iż wskazane powyżej przepisy określają uprawnienie organu do umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek w sytuacji ziszczenia się jednej z przesłanek wymienionych w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 oraz ust. 3a u.s.u.s. Zaistnienie którejkolwiek z w/w przesłanek, daje potencjalną możliwość umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt II UZP 6/04, opubl. OSNP 2004/16/285). Decyzja w tym zakresie podejmowana jest na zasadzie uznania administracyjnego. Wskazanej swobody w zakresie wyboru rozstrzygnięcia nie można utożsamiać jednakże z zupełną dowolnością sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ponieważ organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. To z kolei wiąże się z obowiązkiem uwzględnienia w motywach wydanego rozstrzygnięcia przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w tym przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Uznaniowy charakter decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne na podstawie art. 28 ust. 3a w związku z § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nie odnosi się do ustalania przesłanek warunkujących umorzenie należności. W tym zakresie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa na podstawie uznania administracyjnego. Ustalając stan faktyczny sprawy w toku postępowania dowodowego i następnie porównując ten stan do hipotezy normy zezwalającej na umorzenie tych należności organ jest związany określonymi w k.p.a. zasadami oraz regułami logiki. W tym zakresie, organ obowiązany jest stać na straży praworządności, podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Postępowanie organu w tym zakresie podlega ocenie sądu administracyjnego. Sąd ocenia, czy został w sprawie zebrany kompletny materiał dowodowy, czy w procesie oceny dowodów organ administracyjny nie naruszył reguł logiki i czy zastosował właściwe przepisy do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Uznanie administracyjne odnosi się natomiast do wyboru konsekwencji prawnych (umorzyć należności lub odmówić ich umorzenia) w sytuacji prawidłowego ustalenia, że zastosowanie instytucji umorzenia jest możliwe, bowiem przemawiają za tym przesłanki wskazane w § 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Wybór tej konsekwencji prawnej, to właśnie drugi etap postępowania organu w procesie wydawania decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślić także należy, iż negatywne rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego, powinno być jednak szczegółowo uzasadnione, zarówno, co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego ani materialnego skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się z oceną organu II instancji, że w stosunku do skarżącego nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Przedmiotowe należności dotyczą wyłącznie świadczeń na rzecz samego zobowiązanego. Analiza akt sprawy w tym względzie dowodzi, że skarżący jest zdolny do pracy, a z dniem [...] sierpnia 2009 r. został zatrudniony w pełnym wymiarze czasu pracy, co stwarza realną możliwość spłaty zadłużenia. Wprawdzie współmałżonka zobowiązanego nie pracuje, oraz wspólnie utrzymują małoletniego syna, jednakże nie ponoszą ciężarów związanych z utrzymaniem mieszkania, bowiem mieszkają wraz z teściową zobowiązanego. Nadto podkreślić należy, iż zadłużenie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, objęte jest postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Organ ten nie stwierdził bezskuteczności prowadzonego postępowania. Jednocześnie Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie nie wystąpiła także żadna z przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 – 3 w/w rozporządzenia. Uzyskanie przez skarżącego wynagrodzenia w ramach podejmowanej pracy dorywczej, a także obecnie stałego źródła dochodu w postaci wynagrodzenia za pracę (co nastąpiło w okresie pomiędzy wydaniem orzeczenia przez organ I instancji, a wydaniem orzeczenia w drugiej instancji) świadczyć może, jak słusznie zauważył organ, o przejściowym charakterze trudności finansowych zobowiązanego. Opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodziny możliwości zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, zwłaszcza z uwagi, na wskazaną przez organ możliwość ratalnej spłaty tych należności. Zobowiązany nie wykazał, także aby poniósł jakąkolwiek stratę w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności, czy wreszcie, że w wyniku przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiony jest możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Podkreślić należy także, iż czyniąc zadość zasadzie prawdy obiektywnej, wynikającej z dyspozycji art. 7 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważył w sposób wszechstronny "uzasadniony interes zobowiązanego", dostrzegając zarówno jego trudną sytuację finansową, jak również wynikające dla niego z umorzenia spornych należności negatywne konsekwencje w zakresie wymiaru przyszłych świadczeń emerytalno – rentowych. Ocenił również, istotny w tym zakresie interes społeczny, przejawiający się między innymi w szczególnym publicznoprawnych charakterze spornych należności oraz równości wobec prawa wszystkich zobowiązanych do uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne (art. 84 Konstytucji RP). W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, opierając swoje ustalenia na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Dokonanej ocenie nie można przypisać znamion dowolności. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.