II SA/Go 972/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M Sp. z o.o. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu niezgodności obiektów z projektem budowlanym I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M Sp. z o.o. kwotę 5117 (pięć tysięcy sto siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na przepis art. 59f i art. 59g ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po stwierdzeniu w trakcie obowiązkowej kontroli inwestycji dotyczącej budowy sześciu domków rekreacyjnych na położonej w [...] działce o nr ewid. [...] nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego, wymierzył inwestorowi – "M" Sp. z o.o. karę w łącznej wysokości 52.500 zł, składającą się z: 1) kary w wysokości 7.500 zł, stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) z tytułu niezgodności obiektu budowlanego (jednego z budynków letniskowych) z projektem zagospodarowania terenu, 2) kary w wysokości 45.000 zł (6 x 7.500 zł), stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w) z tytułu niezgodności każdego z sześciu budynków z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że dnia [...] czerwca 2008r. Spółka "M" wystąpiła do tego organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestycji dotyczącej budowy na działce o nr ewid. [...] sześciu domków rekreacyjnych. Organ I instancji wskazał dalej, iż zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie właściwego organu do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ww. ustawy. Zgodnie z art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 lit. a Prawa budowlanego kontrola obowiązkowa obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, w tym powierzchni zabudowy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w trakcie przeprowadzonej kontroli organ ten stwierdził, że zmienione zostało usytuowanie obiektów na działce, bowiem odległość pomiędzy domkami nr 5 i nr 6 wynosi około 2,2 m zamiast 3 m. Nadto zwiększono powierzchnię zabudowy poprzez wydłużenie tarasu przed wszystkimi obiektami o około 1,1 m. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę, stosownie do dyspozycji art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, stanowi suma tak obliczonych kar. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obliczając karę wg wzoru wk = s x k x w, przyjął, iż "s" (stawka opłaty wg art. 59f ust. 2) = 500 zł, "k" (współczynnik kategorii obiektu wg załącznika do ustawy – Prawo budowlane; kategoria XIV – budynek zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego) = 15.0, zaś "w" (współczynnik wielkości obiektu) = 1.0. Przyjmując powyższe organ uznał, że wysokość kary = 7.500 zł (500 zł x 15.0 x 1.0). Organ podniósł, iż z uwagi na fakt, że odstępstw jest siedem (tj. jedno za niezgodność obiektu z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a sześć za zwiększenie powierzchni zabudowy każdego z sześciu budynków letniskowych) to wysokość ustalonej jak wyżej kary pomnożona została przez siedem. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009r. "M" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wymierzeniu kary. W ocenie wnoszącej zażalenie Spółki organ I instancji błędnie zakwalifikował domki letniskowe, niezwiązane trwale z gruntem do kategorii XIV, w której ustawodawca umieścił budynki zakwaterowania turystycznego, takie jak hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe i schroniska turystyczne. Zdaniem "M" Sp. z o.o. domki letniskowe winny zostać zakwalifikowane do kategorii III. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009r., działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 - obejmującym m.in.: zgodność obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu, a także zgodność obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie m.in. charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji - organ wymierza karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500zł, zaś kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. Organ odwoławczy podniósł, iż ustawodawca zawarł w art. 59a ust. 1 ogólną zasadę, że przedmiotem kontroli jest sprawdzenie, czy budowa była prowadzona zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Zasada ta ulega konkretyzacji w ust. 2, w którym to zawarta została zamknięta lista spraw podlegających sprawdzeniu. Fakt, że ustawodawca zdecydował się na enumeratywne wyliczenie spraw podlegających sprawdzeniu, wiąże organ nadzoru budowlanego przeprowadzający kontrolę. Tylko w tym zakresie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, mogą być nakładane ewentualne kary, a w konsekwencji wydana odmowa pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skoro organ I instancji stwierdził wystąpienie nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 59a ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to na mocy art. 59f ust. 1 uprawniony był do wymierzenia inwestorowi kary obliczonej w oparciu o ten przepis. Organ odwoławczy za prawidłowe uznał również ustalenie wysokości kary. Zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisem art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. Wskazany sposób obliczania kary winien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem podczas przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008r. kontroli stwierdzona została niezgodność z projektem zagospodarowania działki w związku z wzajemnym usytuowaniem obiektów nr 5 i 6 (art. 59a ust. 2 pkt 1), a ponadto niezgodność każdego z sześciu obiektów z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych (powierzchni zabudowy) w związku z powiększeniem tarasu (art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a). Organ odwoławczy uznał nadto, że przedmiotowa inwestycja zaliczona jest do kategorii XIV, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane (budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne). Współczynnik dla tej kategorii obiektu budowlanego wynosi 15. Ze względu na wielkość przedmiotowego obiektu należało przyjąć współczynnik wielkości obiektu wynoszący 1. Stwierdzając, że liczba nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w związku z realizacją inwestycji obejmującej budowę sześciu domków rekreacyjnych na działce nr [...], wynosi siedem, organ II instancji za słuszne uznał wymierzenie kary w wysokości 52.500 zł (500złx15x1x7). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił także, że przepisy ustalające sposób obliczenia kary, o której mowa w art. 59f ust. 1, mają charakter bezwzględnie obowiązujących i ich zastosowanie nie jest zależne od uznania administracyjnego. Na fakt wymierzenia kary oraz na jej wysokość nie ma wpływu, ani sytuacja majątkowa inwestora, ani wartość przeprowadzonej inwestycji, ani też stopień niezgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska strony skarżącej, iż organ I instancji zakwalifikował przedmiotowe obiekty budowlane do niewłaściwej kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Zwrócił uwagę, że w decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2007r., udzielającej Spółce "M" pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę sześciu domków rekreacyjnych na działce nr [...], określono jednoznacznie, że jest to obiekt kategorii XIV, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu II instancji powyższa decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter rozstrzygnięcia ostatecznego i jej postanowienia są wiążące dla stron oraz organów administracji publicznej, w tym organów nadzoru budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę organ zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego określona w decyzji o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu determinuje wartość współczynnika kategorii obiektu budowlanego przy ustalaniu kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego i jest wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Określenie kategorii obiektu budowlanego w decyzji udzielającej pozwolenie na budowę ma wpływ na późniejsze prawa i obowiązki strony uczestniczącej w procesie budowlanym i nie może jej wprowadzać w błąd, ani jej szkodzić. Pismem z dnia [...] października 2009r. "M" Sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2009r., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu uchybienie przepisowi art. 59f ust. 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe obliczenie kary pieniężnej, będące skutkiem wadliwego przyjęcia współczynnika kategorii obiektu budowlanego. W uzasadnieniu skargi Spółka "M" zwróciła uwagę, iż w załączniku do Prawa budowlanego ustawodawca określając poszczególne kategorie obiektów budowlanych zawarł dodatkowe wskazówki, które mają ułatwić kwalifikację tychże obiektów. I tak, jako przykłady "innych niewielkich budynków" (zakwalifikowanych do kategorii III) wymienione zostały: domy letniskowe, budynki gospodarcze oraz garaże do dwóch stanowisk włącznie, zaś jako przykłady "budynków zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego" (zakwalifikowanych do kategorii XIV) wskazano: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. W ocenie wnoszącej skargę Spółki budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego wyróżnia to, iż są one obiektami składającymi się z wielu pomieszczeń (pokoi). Zdaniem "M" Sp. z o.o. semantyczne znaczenie przykładowo wymienionych hoteli, moteli, pensjonatów itp. nie może być utożsamiane ze znaczeniem słów domek kampingowy. Stąd też obiekt (domek typu "Tomek 3"), którego powierzchnia użytkowa nie przekracza 30m2 i jest przeznaczony tylko do sezonowego pobytu, winien być kwalifikowany jako należący do kategorii III z załącznika do Prawa budowlanego, a to oznacza, że kara pieniężna wymierzona skarżącej została ustalona w nieprawidłowej wysokości. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Dokonując na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem, uznać należało, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów proceduralnych, mających niewątpliwy wpływ na wynik niniejszej sprawy. Podnieść na wstępie należy, iż skarżąca Spółka realizowała inwestycję na podstawie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 6 domków rekreacyjnych o kubaturze 105,77m3 na położonej w [...] działce nr [...]. Powyższe budynki zaliczone zostały przez Starostę w tejże decyzji do XIV kategorii obiektów budowlanych. Organ udzielając pozwolenia na budowę określił również, iż inwestor zobowiązany jest przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Przepis art. 55 Prawa budowlanego przewiduje wyjątki od tejże zasady zobowiązując, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, do uzyskania pozwolenia na użytkowanie m.in. wówczas, gdy obiekt jest zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy (art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego). Ustawodawca zrezygnował z uznaniowego charakteru nakładania obowiązku uzyskania takiej decyzji w pozwoleniu na budowę. W obowiązującym stanie prawnym wyłączną podstawę nałożenia na inwestora takiego obowiązku stanowi przepis art. 55 Prawa budowlanego. Realizując uprawnienie przewidziane przez ustawodawcę w art. 36 pkt 6 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej umieszcza w treści decyzji o pozwoleniu na budowę informację o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Celem unormowania art. 36 pkt 6 Prawa budowlanego jest uświadomienie inwestorowi spoczywających na nim obowiązków, czyli konieczności zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo konieczności uzyskania, po zakończeniu budowy, pozwolenia na użytkowanie. Stanowi to realizację zasady wyrażonej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (Prawo budowlane – komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2007, s. 439). Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pomiędzy stronami jest (co zostało stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na skutek złożonego przez "M" Sp. z o.o. wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanych domków), że inwestor w trakcie budowy dokonał zmiany usytuowania dwóch obiektów na działce oraz zwiększył powierzchnię zabudowy wszystkich sześciu domków poprzez wydłużenie tarasu przed każdym z obiektów o około 1,1 m. Tym samym zrealizowana inwestycja nie jest zgodna z planem zagospodarowania działki, stanowiącym załącznik do decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. o ustaleniu warunków zabudowy. Nadto wybudowane budynki są niezgodne z projektem architektoniczno-budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia [...] lutego 2007r. w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych tychże budynków tj. powierzchni zabudowy. Podnieść dalej trzeba, iż podstawą materialnoprawną postanowienia nakładającego na "M" Sp. z o.o. karę stanowił przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, na mocy którego w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 (obejmujących m.in. niezgodność obiektu budowlanego z planem zagospodarowania terenu lub działki oraz z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, w tym powierzchni zabudowy), wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Ustawodawca wskazał, iż stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2), kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3), zaś karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość i stanowi ona sumę tak obliczonych kar (ust. 5). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje prawidłowość przyjętego przez organy nadzoru budowlanego współczynnika kategorii wybudowanych przez Spółkę "M" obiektów, który posłużył do wyliczenia nałożonej na stronę skarżącą kary Zwrócić należy uwagę, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sporządzonym z przeprowadzonej kontroli protokole - jako kategorię wybudowanych przez "M" Sp. z o.o. obiektów budowlanych i ich rodzaj - wskazał w pkt 2 protokołu kategorię "XIV domy wypoczynkowe". Podnieść trzeba, iż stosownie do dyspozycji art. 59d ust. 4 Prawa budowlanego, protokół z przeprowadzonej kontroli obejmuje w szczególności informacje niezbędne dla ustalenia przebiegu, jak i wyniku przeprowadzonej kontroli (w rezultacie której organ wymierza również karę), w tym kategorię kontrolowanego obiektu budowlanego. Uznać należy, iż protokół kontroli jest podstawowym dokumentem, w oparciu o który organ nadzoru budowlanego dokonuje ustaleń i podejmuje rozstrzygnięcie. Jest to dokument urzędowy, stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 kpa). Ustalona jak wyżej kategoria wybudowanych domków przyjęta została następnie przez organ I instancji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] lipca 2009r. jako współczynnik kategorii obiektu budowlanego, brany pod uwagę przy wymierzaniu kary z tytułu stwierdzonych niezgodności. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając zażalenie Spółki "M" zarzucającej nieprawidłowość przyjętego przez organ I instancji współczynnika kategorii wybudowanych obiektów, nie dokonał własnych ustaleń w tym zakresie, zaniechał rozpatrzenia złożonej przez stronę opinii rzeczoznawcy budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008r. dotyczącej kwalifikacji wybudowanych przez stronę domków i ograniczył się do uznania, o czym świadczy uzasadnienie postanowienia tego organu, że określona w decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2007r. o pozwoleniu na budowę kategoria obiektów determinuje wartość współczynnika kategorii obiektu budowlanego przy ustalaniu kary, o której mowa w art. 59f Prawa budowlanego i jest ona wiążąca dla organów nadzoru budowlanego. Nie podzielając przyjętego przez organ nadzoru budowlanego II instancji stanowiska, Sąd uznał, że na organach dokonujących obowiązkowej kontroli, o której mowa w jej art. 59a Prawa budowlanego oraz dokonujących ustalenia wymiaru kary z tytułu stwierdzonych niezgodności spoczywał obowiązek samodzielnego ustalenia właściwej kategorii zaszeregowania wybudowanych przez stronę obiektów. Za przyjęciem takiego poglądu przemawia m.in. treść decyzji o pozwoleniu na budowę, wyznaczona regulacją art. 36 Prawa budowlanego, stanowiącego przepis szczególny w rozumieniu art. 107 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Poza pozwoleniem na budowę oraz zatwierdzeniem projektu budowlanego (art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego), właściwy organ w decyzji tej określa w razie potrzeby szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (art. 36 pkt 1), czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 2), terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 3), szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (pkt 4), jak również zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55 (pkt 6). Przyjmując za piśmiennictwem, iż wykaz składników, które mogą być zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę, zawarty w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 ustawy ma charakter zamknięty (B. Kurzępa, Prawo budowlane – komentarz do ustawy i orzecznictwo, Toruń 2008, str. 338), uznać należy, iż wykładnia powyższego przepisu nie pozwala na wyprowadzenie z niego uprawnienia organu administracji architektoniczno-budowlanej do ustalenia w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii obiektu. Wskazać dalej należy, iż wyrażający zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją administracyjną przepis art. 110 Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje podstawy do konstruowania zasady związania organu administracji publicznej decyzją wydaną przez inny organ administracji publicznej (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, Zakamycze 2005, s. 684). Nie wynika zeń, by organ związany był ustaleniami zawartymi w decyzji administracyjnej innego organu, nawet ostatecznej. Jedynie z mocy przepisów odrębnych decyzja może wiązać również inny organ administracji, a nie tylko ten, który ją wydał (J.Borkowski (w:) B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2009, s. 427). Taki przypadek, w odniesieniu do ustalonej przez Starostę w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. kategorii obiektów budowlanych, nie miał w rozpatrywanej sprawie miejsca. Z tego względu uznać więc należało, iż ustalając poszczególne elementy składające się na wysokość nakładanej na stronę kary, organy nadzoru budowlanego obowiązane są stosować zasady określone przez ustawodawcę w przepisie art. 59f Prawa budowlanego, w tym w odsyłającym do określającego kategorie obiektów budowlanych załącznika do ustawy przepisie art. 59f ust. 3 tej ustawy. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że ustawodawca ustanawiając w art. 59f Prawa budowlanego instytucję kary z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości, wprowadził swoistą hierarchię tychże kar, co widoczne jest zwłaszcza w odniesieniu do mającego wpływ na jej wysokość przewidzianego dla danej kategorii obiektu współczynnika.I tak kategoria III - inne niewielkie budynki, jak domy letniskowe, czy budynki gospodarcze, do której zaliczenia wybudowanych domków domaga się strona skarżąca ma współczynnik 1,0, natomiast przyjęta w sprawie dla klasyfikacji wybudowanych domków kategoria XIV tj. budynki zakwaterowania turystycznego i rekreacyjnego, jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne ma współczynnik najwyższy, a mianowicie 15,0. Dla porównania w odniesieniu do budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zaliczonych w załączniku do ustawy do kategorii I, przyporządkowany został współczynnik 2,0. Mając na względzie, iż określone w załączniku do Prawa budowlanego poszczególne kategorie obiektów budowlanych wynikają przede wszystkim z charakteru zakwalifikowanych do nich obiektów, a nadto przyjmując założenie o racjonalności ustawodawcy, trudno obiektywnie zestawiać wybudowane przez stronę skarżącą drewniane domki typu "[...]" o kubaturze 105,77m3 z zakwalifikowanymi do kategorii XIV hotelami, motelami, pensjonatami, domami wypoczynkowymi oraz schroniskami turystycznymi. Biorąc pod uwagę w oparciu o akta administracyjne, że wybudowane przez Spółkę "M" domki, jako pozbawione izolacji cieplnej, przeznaczone są do korzystania sezonowego (w sezonie letnim), uznać należy za prawidłowe stanowisko strony skarżącej, iż nie kwalifikują się one do kategorii XIV obiektów budowlanych, a zatem organ winien dokonać oceny w zakresie określenia kategorii. W konsekwencji uznać więc należało, iż zaniechanie dokonania własnych ustaleń w kwestii kategorii wybudowanych obiektów znajdującej zastosowanie przy ustalaniu wymiaru kary oraz przyjęcie przez orzekające w sprawie organy nadzoru zarówno I, jak i II instancji odmiennego, niekorzystnego dla strony współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k), aniżeli określony zgodnie z art. 59f ust. 3 Prawa budowlanego w załączniku do ustawy, stanowi naruszenie prawa materialnego i prowadzi do konieczności uchylenia tak zaskarżonego, jak i poprzedzającego je postanowienia. Ponadto podkreślić trzeba, iż organy sprawujące nadzór budowlany stosując prawo i rozstrzygając w indywidualnych sprawach obywateli winny to każdorazowo czynić w zgodzie z zasadami ogólnymi sformułowanymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym z poszanowaniem zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady uwzględniania słusznego, indywidualnego, podlegającego szczególnej ochronie interesu obywateli (art. 7 kpa), a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa). Wymogów tych nie spełnia zwłaszcza zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uzasadniające akceptację rozstrzygnięcia naruszającego prawo ustaleniami innej decyzji. Rolą organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie ustalenie kategorii wybudowanych przez Spółkę "M" obiektów i przewidzianego dla tejże kategorii (znajdującego zastosowanie przy obliczaniu wysokości kary) współczynnika, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 ppsa). Z przedstawionych powyżej względów należało orzec jak w sentencji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Stosownie do treści art. 200 oraz art. 205 ppsa, Sąd uwzględnił wniosek "M" Sp. z o.o. o zasądzenie od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu poniesionych przez stronę skarżącą kosztów postępowania sądowego, na które składają się uiszczony wpis od skargi w kwocie 1.500 zł, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) wynagrodzenie adwokata w wysokości 3.600 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.