II SA/Go 974/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi D.S. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. D.S. w dniu 11 czerwca 2013 roku, za pomocą formularza umieszczonego na stronie internetowej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W dniu 12 czerwca 2013 roku pełnomocnik D.S. – D.S., złożył do Biura Powiatowego ARiMR pismo z dnia [...] czerwca 2013 roku, w którym poinformował, iż w dniu 10 czerwca 2013 roku podczas wypełniania elektronicznej wersji wniosku o płatności bezpośredniej, po godzinie 22 nastąpiła przerwa serwisowa aplikacji, co uniemożliwiło złożenie wniosku o przyznanie płatności przez Internet. Pełnomocnik wskazał, iż wniosek został ponownie wypełniony i przesłany przez Internet następnego dnia. Do powyższego oświadczenia dołączył wydruk komunikatu aplikacji umożliwiającej złożenie wniosku przez Internet, wydruki komunikatów o dostępności aplikacji umożliwiającej złożenie wniosku przez Internet (WPI) oraz potwierdzenie przyjęcia wniosku, wniósł jednocześnie o przywrócenie terminu złożenia wniosku. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] czerwca 2013 roku postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobą niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ uznał, iż brak działania systemu informatycznego nie może być uznany za działanie siły wyższej oraz wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności. Przypadki takie zostały przewidziane w art. 31 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku, lecz wskazują one na szczególny i nie dający się przewidzieć charakter czynników, takich jak: śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do prawy, poważna klęska żywiołowa w znacznym stopniu dotykająca gruntu gospodarstwa zniszczenie budynków inwentarskich gospodarstwa w drodze wypadku, epidemia dotykająca część łub cały inwentarz żywy gospodarstwa. Ponieważ wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 został złożony w dniu 11 czerwca 2013 roku, co stanowi przekroczenie terminu na składanie wniosków o 26 dni kalendarzowych, stosownie do art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wniosek o przyznanie płatności jest niedopuszczalny. Na powyższe postanowienie D.S. złożył zażalenie. Oświadczył, iż nie było możliwe złożenie wniosku o płatność w aplikacji internetowej ze względu na wystąpienie w dniu 10 czerwca 2013 roku po godzinie 22 przerwy serwisowej, podczas gdy według informacji umieszczonej na stronie internetowej Agencji, aplikacja winna działać do godziny 24. Z tej racji złożenie wniosku po wyznaczonym terminie nastąpiło z winy leżącej po strome Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] września 2013 roku, nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż w myśl art. 18 ust. 2 ustawy O płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja. Złożenie wniosku możliwe było także w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie składania wniosków tj. do dnia 10 czerwca 2013, przy czym, na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, za każdy dzień roboczy opóźnienia stosowano redukcję w wysokości 1% kwoty płatności. Złożenie takiego wniosku traktowane jest jako żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania płatności, a więc postępowania o materialnoprawnym charakterze. Uchybienie takiego terminu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Z treści art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynika wprost, że powyższy termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu. Jego uchybienie skutkuje zatem bezskutecznością czynności. Przywracanie terminu jest instytucją procesową (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do podjęcia czynności procesowej przez uczestników postępowania, jednakże instytucji tej nie można zastosować do terminów prawa materialnego. W ocenie organu drugiej instancji złożone w zażaleniu dowody nie dokumentują wystąpienia siły wyższej, którą określa art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku i obejmują w szczególności: śmierć rolnika, długookresową niezdolność rolnika do pracy, poważną klęskę żywiołową w znacznym stopniu dotykającą grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt. Dowody potwierdzające zaistnienie siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności mają zastosowanie w przypadku, kiedy zdarzenie miało miejsce w terminie, w którym należy zastosować potrącenia 1% za każdy dzień opóźnienia w złożeniu wniosku po dniu 15 maja, a przed dniem 11 czerwca. Jednakże jak już zostało wskazane w niniejszym postanowieniu termin 10 czerwca jest ostatecznym terminem na złożenie wniosku w roku 2013, który jest terminem materialnoprawnym, nie podlegającym przywróceniu. Zdaniem organu odwoławczego pełnomocnik wnioskującego podjął zbyt duże ryzyko odkładając wysłanie wniosku o przyznanie płatności "na ostatnią chwilę", tj. do godz. 22.00, w ostatnim dniu składania wniosków. Osoba należycie dbająca o swoje interesy winna bowiem przewidzieć możliwość wystąpienia takich okoliczności, jak awaria systemu informatycznego, awaria sprzętu informatycznego, czy awaria zasilania i zapewnić sobie takim przypadku rozsądną ilość czasu na złożenie wniosku drogą alternatywną. Na powyższe postanowienie D.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie, że skarżący złożył wniosek w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w terminie. Skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem. Oświadczył, że na stronie internetowej Agencji wyświetlany był komunikat o dostępności aplikacji umożliwiającej złożenie wniosku przez Internet w dniach 8 -10 czerwca 2013 roku w godzinach 6:00 - 24:00. Skarżący w dniu 10 czerwca 2013 roku rozpoczął wypełnianie wniosku jeszcze przed godziną 22:00, mając na uwadze czas, jaki pozostał do złożenia wniosku przez Internet. Jednak w trakcie wypełniania wniosku po godzinie 22:00 pojawił się komunikat o treści: Trwa przerwa serwisowa aplikacji, szczegóły niedostępności na podanej stronie internetowej. Wobec zaistniałej sytuacji skarżący nie miał możliwości złożenia wniosku przez Internet w dniu 10 czerwca 2013 r. Złożył jednak wniosek następnego dnia. Jak wskazał organ w swoim uzasadnieniu skarżący nie mógł złożyć wniosku alternatywnie poprzez pocztę, albowiem urzędy pocztowe po godz. 22:00 były już nieczynne. Wystąpienie przerwy serwisowej nie może narażać skarżącego na negatywne skutki, gdyż nie z winy skarżącego wystąpiła przerwa serwisowa. Skarżący zgodnie z wiedzą o dostępności aplikacji WPI do godz. 24:00 przystąpił do wypełniania wniosku odpowiednio wcześnie. Nie można zatem zarzucić skarżącemu zaniedbania, czy też działania "na ostatnią chwilę". Gdyby nie "przerwa serwisowa aplikacji" skarżący złożyłby wniosek w terminie. To organ powinien dołożyć należytej staranności by żadna przerwa serwisowa nie przeszkodziła skarżącemu w złożeniu wniosku przez Internet, tym bardziej, że był to ostatni dzień na dopełnienie formalności. W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270). Rozpoznając sprawę w aspekcie legalności Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 roku o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Istota sporu sprowadza się do stwierdzenia skuteczności złożenia przez D.S. wniosku o przyznanie płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w dniu 11 czerwca 2013 roku. Podstawę materialno - prawną dla składania wniosków o dopłaty stanowi ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku O płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (tj. Dz. U. z 2012 roku, poz. 1051: ze zm.), nazywana dalej jako ustawa o płatnościach. Zgodnie z przepisem art. 18 tej ustawy płatności obszarowe, płatność do krów i owiec są przyznawane na wniosek rolnika (ust. 1). Wniosek o przyznania płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec składa się w terminie od dnia 15 marca do 15 maja (ust. 2). Termin, o którym mowa w ust. 2, nie podlega przywróceniu (ust. 3). Należy wskazać, że powyższa regulacja ustawowa stanowi realizację obowiązku nałożonego na państwa członkowskie Unii Europejskiej w art. 11 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego sytemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (Dz. U. UE.L 2009.316.65), dalej powoływanego jako "rozporządzenie Nr 1122/2009". Zgodnie z tym przepisem pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja (z wyjątkiem Estonii, Łotwy, Litwy, Finlandii i Szwecji). Stosownie natomiast do treści art. 23 ust. 1 rozporządzenia Nr 1122/2009 złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, prowadzi do zmniejszenia kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik gdyby złożył wniosek w terminie, o 1% za każdy dzień roboczy. Jeżeli zaś opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy stwierdzić, że termin określony w art. 18 ustawy O płatnościach nie podlega przywróceniu, a jedynie przedłużeniu na podstawie art. 23 ust. 1 rozporządzania Nr 1122/2009 i to wyłącznie o 25 dni kalendarzowych czyli do dnia 9 czerwca. Skoro dzień ten przypadał na dzień wolny od pracy, termin do złożenia wniosku upływał z dniem 10 czerwca 2013 roku. Jako taki jest terminem prawa materialnego. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W tym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2012 roku, sygn. akt II SA/Bd 1272/11, Lex nr 1253321). W rozporządzeniu nr 1122/2009, w art. 23 dotyczącym składania wniosków o płatności, w ust. 1 akapit 3 stanowi się, że jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, licząc od dnia 15 maja, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Kategoryczność tego przepisu, stwierdzającego wygaśnięcie możliwości złożenia wniosku, jest jednoznaczna. Zarzutem skargi jest brak uwzględnienia przez organy obydwu instancji niespodziewanej przerwy serwisowej uniemożliwiającej skarżącemu wysłanie wniosku o płatność bezpośrednia w dniu 10 czerwca 2013 roku po godzinie 22.00. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że przywrócenie terminu do złożenia wniosku w sprawie dopłat nie jest możliwe. Jak powiedziano termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich ma charakter materialnoprawny i nie podlega przywróceniu. Przy rozstrzyganiu, czy dany termin ma charakter materialny czy procesowy, decydujące znaczenie ma skutek upływu terminu. Jeżeli skutek ten polega na wygaśnięciu prawa podmiotowego lub na niemożności jego realizacji, termin ma charakter materialnoprawny. Taki charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa. Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności. Instytucja przywrócenia terminu przewidziana w art. 58 i 59 k.p.a. jest natomiast instytucją prawa procesowego. Na podstawie tych przepisów mogą być przywracane terminy przewidziane przepisami należącymi do prawa procesowego, a nie prawa materialnego. Instytucja przywrócenia uchybionego terminu ma na celu usunięcie ujemnych następstw procesowych, wynikłych w następstwie uchybienia terminu procesowego. Przedmiotem rozważań organu stała się także ocena wystąpienia w sprawie siły wyższej. W świetle powyższych rozważań, skoro przywrócenie terminu, o jakim mowa w art. 23 ust. 1 akapit 1, nie jest możliwe, zatem wystąpienie siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych nie ma wpływu na niedochowanie końcowego terminu upływającego z 9 czerwca 2013 roku. Omawiany przepis przewiduje możliwość wystąpienia siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych. W art. 75 ust. 1 tego rozporządzenia, określone zostały następstwa takiego stanu. Jednakże wystąpienie siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych nie dotyczy niedochowania terminu 9 czerwca 2013 roku tylko terminu 15 maja 2013 roku. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. ustanawia generalną zasadę, iż postępowanie administracyjne może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi podatkowemu. Zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a. organ administracyjny wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Przepis ten stanowi wyjątek od przewidzianej w art. 61 § 3 k.p.a. zasady, że postępowanie na żądanie strony zostaje wszczęte z datą doręczenia organowi żądania. Treść powołanego przepisu wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania możliwa jest w oparciu o kryterium podmiotowe lub kryterium przedmiotowe. Przesłanka podmiotowa zachodzi, gdy żądanie wszczęcia postępowanie złożyła osoba niebędąca stroną, natomiast przesłanka przedmiotowa pozostaje w związku z przedmiotem postępowania, to jest rodzajem sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez organ . Poza przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi mogą nadto występować "inne przyczyny " uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (np. żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją lub w której jest już postępowanie prowadzone, nastąpiło przedawnienie materialnoprawne; vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", wyd.11. Warszawa 2011r. , teza 8 do art. 61a). Powyższy pogląd aprobowany jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak powiedziano wyżej, stosownie do art. 18 ust.1 i ust. 2 ustawy wnioski o przyznanie płatności składane są co roku w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin do złożenia wniosków określony w art. 18 ust. 2 ustawy jest terminem nieprzekraczalnym i nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy). Wniosek skarżącego został złożony w dniu 11 czerwca 2013 roku. Skoro bowiem wniosek został złożony z przekroczeniem terminu zaś w sprawie nie mają zastosowania przepisy o przywróceniu terminu zatem wszczęcie postępowania było niedopuszczalne, zgodnie z przepisem art. 61a § 1 k.p.a., który nakazywał w tej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W aspekcie powyższych rozważań Sąd stwierdził, że skarga pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i z tej racji, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.