II SA/Go 977/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A.L. i P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Burmistrz ustalił A.L. i P.L. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej działkę nr [...] o powierzchni 2518 m² w kwocie 6081,00 zł, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną ustalenia powyższej opłaty stanowił m.in. przepis art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.), w myśl którego jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być przy tym wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wydając powyższą decyzję Burmistrz uwzględnił również treść art. 37 ust. 1 oraz art. 87 ust. 3a przywołanej ustawy. Z kolei w dniu [...] czerwca 2010 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr XLI/335/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta, która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 91, poz. 1313 i weszła w życie z dniem 22 października 2010 r. Zgodnie z § 63 uchwały stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości wynosi 30% jej wzrostu. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie powyższej decyzji Burmistrz ustalił, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, A. i P.L. byli właścicielami nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej działkę gruntu Nr [...] o pow. 7.863 m2. W wyniku podziału geodezyjnego tego terenu powstały m.in. działki gruntu Nr [...] o pow. 2.518m2, Nr [...] o pow. 1.723m2, Nr [...] o pow. 1.538m2, Nr [...] o pow. 1.026m2 i Nr [...] o pow. 1.058m2. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. A. i P.L. sprzedali na rzecz P. i A.O. prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej niezabudowaną działkę gruntu Nr [...]. Do dnia 31 grudnia 2003 r., zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXV/162/93 Rady Miejskiej z dnia [...] kwietnia 1993 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 9, poz. 105) przedmiotowa nieruchomość o nr ewid. [...] położona była na terenie oznaczonym w w/w planie symbolem: "BI RZ, RP" i przeznaczonym pod tereny użytków zielonych i upraw polowych, projektowana linia napowietrzna 15kV. Zgodnie z nowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] czerwca 2010 r. omawiana działka weszła w skład terenu oznaczonego symbolem "MN" i przeznaczonego na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla działki gruntu Nr [...] nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. dnia [...] października 2010 r. działka Nr [...] była niezagospodarowana. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że stanowiła ona pastwiska trwałe. Jednocześnie, zgodnie z ewidencją podatkową na 2011 r. grunty obejmujące w/w działkę opodatkowane zostały podatkiem rolnym. W celu ustalenia czy nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zlecono jej wycenę. Według wykonanej w czerwcu 2012 r. wyceny nieruchomości ustalono, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej wartość wzrosła. Przed uchwaleniem planu wartość ta wynosiła 10.978 zł, a po jego uchwaleniu 32.633 zł. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 21.655 zł. Biorąc pod uwagę, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego, spełnione zostały obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Po zapoznaniu się ze sporządzonym w czerwcu 2012 r. operatem szacunkowym strona stwierdziła, iż zawiera on nieprawidłowości oraz nie dokonano właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Strona otrzymała szczegółowe wyjaśnienia od rzeczoznawców majątkowych jednakże nadal podważała ona m.in. prawidłowość zastosowanej metody szacowania, dlatego też rzeczoznawcy majątkowi zdecydowali o ponownym oszacowaniu nieruchomości. Na tę okoliczność sporządzono w październiku 2012 r. nowy operat szacunkowy, stosując metodę porównywania parami. Wykonana w październiku 2012 r. wycena nieruchomości ponownie wykazała wzrost wartości nieruchomości. Przed uchwaleniem planu wartość nieruchomości wynosiła 9.543 zł, a po jego uchwaleniu – 29.813 zł. Zatem wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 20.270 zł. Biorąc pod uwagę fakt, że zbycie nieruchomości nastąpiło po uchwaleniu planu miejscowego, spełnione zostały obie przesłanki warunkujące wydanie decyzji o ustaleniu obowiązku zapłaty opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Opłata należna gminie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z § 63 powołanej wyżej uchwały stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości i wynosi 6.081,00 zł. Odnosząc się do podniesionych w toku postępowania administracyjnego argumentów, że operat szacunkowy zawiera nieprawidłowości naruszające w szczególności art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie uwzględnienia w wycenie przeznaczenia gruntów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Burmistrz stwierdził, określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości podlega szczegółowym zasadom zawartym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie jedynym wyznacznikiem jest zapis planu lub aktualny sposób użytkowania. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi prawa miejscowego i położenie działki na terenie określonym w studium jako teren o funkcji mieszkaniowej nie stanowi podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę. W przypadku braku planu konieczne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a jej wydanie jest możliwe tylko po spełnieniu warunków ściśle określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto w uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów, sporządzonego na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nieruchomość obejmująca działkę gruntu Nr [...] to pastwiska trwałe. Jednocześnie, zgodnie z ewidencją podatkową na 2011 r. grunty obejmujące w/w działkę opodatkowane zostały podatkiem rolnym. Zapis w ewidencji gruntów był jedną z przesłanek do określenia stanu nieruchomości. Drugą przesłankę do oceny faktycznego sposobu użytkowania stanowiły oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] maja 2012 r., podczas których stwierdzono, iż sposób użytkowania jest zgodny z zapisami ewidencji gruntów. Odnosząc się do stwierdzenia, że obecnie obowiązują trzy różne operaty szacunkowe z odmiennymi wartościami dotyczące tej samej nieruchomości i sporządzone w tym samym celu, wobec czego, operat szacunkowy winna sporządzić organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, Burmistrz stwierdził, iż operat z października 2012 r. zastąpił poprzedni operat i automatycznie to on stanowi podstawę do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie wynik wyceny dwiema metodami jest do siebie zbliżony. We wcześniejszym natomiast okresie na wniosek strony organ prowadził postępowanie mające na celu określenie wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która może być naliczona w przypadku sprzedaży nieruchomości. Na tę okoliczność sporządzona została przez rzeczoznawców majątkowych opinia dotycząca renty planistycznej dla sąsiedniej działki gruntu Nr [...], którą strona planowała przeznaczyć do zbycia. Opinia ta dotyczyła innej nieruchomości, stanu na inny dzień I była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Tak więc zarzut istnienia trzech obowiązujących operatów szacunkowych zdaniem organu jest nieuzasadniony. Organ odnosząc się do zarzutu strony, że w określeniu faktycznego sposobu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości nie uwzględniono potencjalnej możliwości uzyskania dla działki decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, iż na etapie ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie ma obowiązku badania, czy wyceniana nieruchomość, dla której warunki zabudowy nie były ustalone, spełniała przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach jej zabudowy w sposób zgodny z wynikającym z uchwalonego planu. Jedynym wyznacznikiem jest zapis planu lub faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Z treści pisma KRUS (z [...] lutego 2013 r.) wynika, iż A.L., współwłaściciel działki objętej niniejszym postępowaniem, podlegała ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] grudnia 2010 r. na wniosek w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim. Natomiast P.L. nie figurował w systemie ubezpieczeń KRUS. Ponadto z pisma Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2013 r. wynika, iż działka Nr [...] nie była zgłaszana do płatności unijnych przez ww. osoby, natomiast działka Nr [...] była zgłaszana do płatności przez inne osoby. Od powyższej decyzji organu I instancji A.L. i P.L. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając m.in. nienależyte ustalenie stanu faktycznego, brak odpowiedzi na wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego (w szczególności dotyczący informacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa), brak podania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej składanym oświadczeniom oraz transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] - przyległą do przedmiotowej, którą sprzedali przed uchwaleniem planu miejscowego jako działkę budowlaną, nieuwzględnienie zaleceń SKO zawartych we wcześniejszej decyzji Kolegium z dnia [...] stycznia 2013r., uchylającej pierwszą decyzję Burmistrza z [...] listopada 2012r. oraz błędy formalne i merytoryczne operatu szacunkowego. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc, że za podstawę ustalenia przez organ I instancji wzrostu wartości nieruchomości był sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy z dnia [...] października 2012 r., przy czym Kolegium nie dopatrzyło się podstaw do zakwestionowania jego wiarygodności. W związku z utratą mocy na podstawie art. 87 ust. 3 u.p.z.p. planu miejscowego z dnia [...] kwietnia 1993 r., na skutek braku ciągłości działań planistycznych miasta, działka odwołujących się oznaczona w ewidencji gruntów jako grunt rolny, znalazła się na obszarze pozbawionym planu. Wraz z wejściem w życie nowego planu miejscowego z dnia [...] czerwca 2010 r. działka ta weszła w skład terenu oznaczonego symbolem "MN" tj. przeznaczonego na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dla działki gruntu Nr [...] nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego ani decyzja o warunkach zabudowy. Przeznaczenie działki odwołujących się określone w planie, który utracił moc, w nowym planie nie zostało określone tak samo. Organ I instancji słusznie uznał, że przeznaczenie to jest diametralnie różne, ponadto stanowisko to znalazło potwierdzenie w operacie szacunkowym. Kolegium uznało również za wiarygodne ustalenia organu w zakresie faktycznego wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. wywiedzione na podstawie informacji z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z której wynika, że działka nr [...] była zgłaszana do płatności unijnych, a tym samym faktycznie wykorzystywana zgodnie z informacja wynikającą z wypisu rejestru gruntów. Zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne właściciel, w którego władaniu są grunty, obowiązany jest zgłosić właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w terminie 30 dni od dnia powstania tych zmian. Zatem z tego powodu, iż odwołujący się nie dokonali stosownego zgłoszenia, rzeczoznawca do wyceny przyjął dane figurujące w ewidencji gruntów i budynków. Na etapie ustalania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nie ma obowiązku badania, czy wyceniana nieruchomość, dla której warunki zabudowy nie były ustalone, spełnia przesłanki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach jej zabudowy w sposób zgodny z wynikającym z uchwalonego planu. Jedynym wyznacznikiem jest zapis planu lub faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu. Podobnie rację ma organ I instancji przyjmując, iż droga przebiegająca przez działkę [...] nie jest drogą ewidencyjną i przez to nie ma znaczenia dla wyceny nieruchomości Kolegium wskazało, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został ustalony na kwotę 20.269,78 zł., a stawka procentowa do określenia wymiaru jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości, wynosi 30%, zatem wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła 6081,00 zł. Nieruchomości przyjęte do porównań były zbliżone powierzchnią do działki nr [...]. Dopiero ustalając wartość działki nr [...] pomnożono jej powierzchnię tj. 2518 m2 przez średnią arytmetyczną 3 uzyskanych wartości cenę za 1 m2 porównywanych działek, uzyskując wartość gruntu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2010 r. Niezasadne okazały się także zdaniem Kolegium zarzuty naruszenia prawa procesowego. Zarzut zaakceptowania nierzetelnego, nieprawidłowego operatu szacunkowego, który legł u podstaw naliczenia kwoty opłaty przypisanej odwołującym się, jest niesłuszny w świetle treści operatu i oceny operatu jako dowodu dokonanej przez organ I instancji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A.L. i P.L. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podnosząc w uzasadnieniu skargi m.in., iż organy orzekające w sprawie oparły się na nieaktualnych przepisach (§ 50 Rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2001r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który w chwili wydawania decyzji już nie obowiązywał) naruszając art. 6 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Operat szacunkowy, na którym oparto decyzję został sporządzony [...] października 2012 r., a zatem przed postępowaniem dowodowym, w którym ustalano faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Postępowanie, prowadzące do wypełnienia przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc do określenia wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu faktycznego wykorzystania, powinno poprzedzać sporządzenie operatu, który powinien uwzględniać wszystkie dokonane w postępowaniu ustalenia. Ponadto wniosek skarżących o uwzględnienie rozjeżdżonej, piaszczystej drogi przechodzącej przez przedmiotową nieruchomość jako mającą wpływ na jej wycenę nie został uwzględniony przez organ, który nie będąc biegłym, bez udziału autorów operatu stwierdził, że droga ta nie ma wpływu na wartość nieruchomości, co stanowi naruszenie art. 150 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżących podleganie ubezpieczeniu KRUS nie ma związku z postępowaniem, ponieważ działka nr [...] nie była podstawą do zgłoszenia do ubezpieczenia. Posiadając też inne nieruchomości rolne skarżący mają możliwość ubezpieczenia siebie oraz członków rodziny bez względu na to, czy posiadają przedmiotową działkę. Zarówno w dniu wejścia w życie planu miejscowego, jak i w dniu oględzin część nieruchomości stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] była zagospodarowana w sposób odmienny od opisanego w operacie. Nie został uwzględniony fakt, że duża część nieruchomości jest ogrodzona, istnieje drewniana tymczasowa szopka, rosną drzewa i krzewy ozdobne oraz, że stoi przyczepa campingowa. Autorzy operatu opisali jedynie działkę gruntu nr [...], będącą przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiącą w dniu uchwalenia planu jedynie część nieruchomości nr [...]. Ponieważ podział nieruchomości nastąpił po uchwaleniu planu, nie powinno się uwzględniać tego faktu w operacie szacunkowym. Stan faktyczny ustalony został więc tylko dla działki [...] i na potrzeby wyceny autorzy operatu błędnie przyjęli ten stan dla całej wycenianej nieruchomości W operacie błędnie wykonano zestawienie charakterystyki nieruchomości dotyczącej nieruchomości podobnych przyjętych do porównań do oceny wartości nieruchomości po uchwaleniu planu. Rzeczoznawca błędnie uprościł opis nieruchomości przed uchwaleniem planu stwierdzając, że była wówczas przeznaczona na cele rolne. Cele rolne to bardzo szerokie pojęcie, a powierzchnia nieruchomości oraz bardzo niska klasa bonitacyjna wskazuje na to, że, wykluczona jest na niej produkcja polowa. Dlatego rzeczoznawca błędnie rozpoznał, zdiagnozował i opisał rynek nieruchomości tożsamych z wycenianą, co musiało skutkować uzyskaniem błędnego wyniku określenia wartości. Zgodnie z art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, natomiast w badanym operacie wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań posiadały w studium przeznaczenie na cele rolne pomimo, że badana nieruchomość, przed uchwaleniem planu miejscowego, posiadała w studium przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową. Sprawia to, iż wycena nieruchomości na dzień przed uchwaleniem planu jest rażąco zaniżona. W zaskarżonej decyzji zdaniem skarżących brak jest podania przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej składanym przez skarżących oświadczeniom oraz transakcji sprzedaży nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] – przyległą do przedmiotowej, którą skarżący sprzedali przed uchwaleniem planu miejscowego jako działkę budowlaną pomimo, że nie posiadali wtedy jeszcze wiedzy o sporządzaniu planu miejscowego, a z wnioskiem o uwzględnienie nieruchomości w planie wystąpili w terminie późniejszym. Nadto przed przystąpieniem przez Gminę do sporządzania planu miejscowego podjęli działania w celu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Załatwiając sprawę w Urzędzie Miejskim zostali jednak poinformowani, że nie ma już potrzeby składania takiego wniosku, ponieważ Gmina sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i zalecono skarżącym złożenie wniosku o uwzględnienie nieruchomości w przyszłym planie jako terenu z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe, co też skarżący uczynili. Informacja ta była jedynym powodem, dla którego nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy. Dodatkowo na wniosek złożony w trakcie postępowania, aby oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie dokonała organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, skarżący nie uzyskali żadnej odpowiedzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2013 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz. 647, ze zm.), dalej jako: ustawa "u.p.z.p.". Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust. 1 ustawy, wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalając wzrost wartości nieruchomości, organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia, wynikającą z zapisów uchwalonego planu, w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek. Dostrzec przede wszystkim należy, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p., ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie powyższej decyzji Burmistrz ustalił, iż w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego A. i P.L. byli właścicielami nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej działkę gruntu Nr [...] o pow. 7.863 m2. W wyniku podziału geodezyjnego tego terenu powstały m.in. działki gruntu Nr [...] o pow. 2.518m2, Nr [...] o pow. 1.723m2, Nr [...] o pow. 1.538m2, Nr [...] o pow. 1.026m2 i Nr [...] o pow. 1.058m2. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. A. i P.L. sprzedali na rzecz P. i A.O. prawo własności nieruchomości położonej w obrębie [...], obejmującej niezabudowaną działkę gruntu Nr [...]. Przed wejściem w życie powyższego aktu prawa miejscowego przedmiotowa nieruchomość o nr ewid. [...] położona była na terenie oznaczonym w w/w planie symbolem: "BI RZ, RP" i przeznaczonym pod tereny użytków zielonych i upraw polowych, projektowana linia napowietrzna 15kV. Należy zatem uznać, że doszło do spełnienia obydwu warunków wynikających z dyspozycji art. 36 ust. 4 ustawy u.p.z.p., tj. uchwalenia (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia (dokonania zmiany) w planie zagospodarowania przestrzennego. Dla dokonania oceny w zakresie zaistnienia przesłanki zmiany wartości nieruchomości, konieczne jest podjęcie w tym zakresie odpowiednich ustaleń potwierdzających tę okoliczność. Stosownie do tego przyjąć należy, że obligatoryjnym środkiem dowodowym w sprawie ustalenia wzrostu wartości nieruchomości jest wycena, sporządzona przez uprawnioną osobę. W myśl natomiast art. 150 ust. 5 w zw. z art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w rozdziale 1 działu V tej ustawy. Sporządzają oni w tej kwestii opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Wymagany przepisami ustawy operat szacunkowy, winien spełniać wymogi formalne, określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość, podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć nie tylko ustalenia faktyczne, ale także ich uzasadnienie, wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych ze względu na m.in. położenie, wielkość i ukształtowanie działek, dojazd do nich, ich lokalizację itp. oraz ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Uzasadnienie jest o tyle istotne, że umożliwia organowi ocenę, czy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, rzeczywiście może stanowić dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu tego planu. W postępowaniu, dotyczącym ustalenia opłaty planistycznej, obowiązkiem organów administracyjnych było zatem dokonanie, na podstawie art. 80 k.p.a., oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w odniesieniu do okoliczności wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem Sądu, ocena w tym przedmiocie w sprawie niniejszej przeprowadzona została prawidłowo. W szczególności uznać należy, iż organy obu instancji właściwie zastosowały i zinterpretowały przepisy prawa będące podstawą podjętych rozstrzygnięć i prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zaistniały w niniejszej sprawie. W sprawie został sporządzony operat szacunkowy przez uprawnionych rzeczoznawców wraz z przeprowadzonymi oględzinami w terenie, z którego treścią skarżący zostali zapoznani i jak wskazano wyżej, którego prawidłowości nie podważyli. Z punktu widzenia przepisów o postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ewentualne podważenie treści tej opinii powinno uwzględniać dyspozycje art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Sądu brak było podstaw do weryfikacji operatu w tym trybie, nie wnosił o to również skarżący. Analiza operatu zarówno co do zastosowania przez rzeczoznawców podejścia wyceny (porównawcza z korygowaniem ceny średniej) jak i przyjętych do porównania nieruchomości podobnych nie daje zdaniem Sądu podstaw do jej podważenia. Wbrew twierdzeniom skarżących organ odniósł się również co do podnoszonego zarzutu, iż wniosek o uwzględnienie rozjeżdżonej piaszczystej drogi przechodzącej przez przedmiotową nieruchomość jako mającą wpływ na wycenę nie został uwzględniony. W myśl art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z przepisem art. 154 ust. 1 ww. ustawy, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy szacowaniu nieruchomości rzeczoznawca winien wykorzystać wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach (art. 155 ust. 1). Z kolei zgodnie z przepisem § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), - przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W podejściu porównawczym można stosować m.in. metodę, którą zastosowano w niniejszej sprawie, tj. metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie tej, do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). W operacie sporządzonym w niniejszej sprawie rzeczoznawcy wskazali, iż na rynku występowały transakcje dotyczące podobnych nieruchomości, dlatego dokonano analizy cen uzyskiwanych na rynku i określenia wartości gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, opisując sposób ustalania wartości, parametry szacowania, cechy korygujące i ich wagi zarówno w stosunku do nieruchomości rolnych, jak i o przeznaczeniu pod budownictwo mieszkaniowe. Rzeczoznawcy uwzględnili również wpływ czasu na cenę transakcyjną. Sąd nie dopatrzył się aby opinia rzeczoznawców sporządzona została nierzetelnie i nie odzwierciedlała faktycznej wartości początkowej spornej nieruchomości. Z ustaleń organów, dokonanych na podstawie operatu szacunkowego, bezsprzecznie wynika, że wartość objętej postępowaniem nieruchomości, stanowiącej własność skarżących, wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też względu, wobec zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia (zmiany) planu, koniecznym było wydanie decyzji ustalającej dla skarżących jednorazową opłatę planistyczną. Strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody na tę okoliczność. Środkiem dowodowym może być np. operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Strona uprawniona jest także odwołać się do organizacji zawodowej rzeczoznawców, celem oceny prawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organu administracji. Biegły posiada wiadomości specjalne z danej dziedziny i w oparciu o nie wycenia nieruchomość, jego status zbliżony jest do zawodu zaufania publicznego. Podnoszony przez skarżących zarzut, że wyceną na użytek ustalenia wartości działki powinna być objęta cała nieruchomość – działka nr [...], a nie tylko będąca przedmiotem sprzedaży aktem notarialnym z dnia [...] maja 2011 r. jedynie jej część o powierzchni 0,2518 ha, należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do której odsyła art. 37 ust. 1 pierwszej z tych ustaw nie zawierają definicji pojęcia "nieruchomości" w rozumieniu art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1. W konsekwencji skoro opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w związku ze wzrostem wartości będącym następstwem uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania to zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że chodzi o nieruchomość w granicach objętych zmianą lub uchwaleniem planu powodujących przedmiotowy wzrost. Takiemu pojmowaniu nieruchomości na użytek tych przepisów nie sprzeciwia się również treść art. 46 § 1 i art. 461 k.c. oznacza to w konsekwencji, że co do zasady dla potrzeb ustalenia wartości dokonuje się wyceny jedynie tej nieruchomości, która była objęta zmianą lub uchwaleniem planu skutkującym wzrostem jej wartości i to również, gdy wchodziła ona w skład większej nieruchomości objętej zbyciem w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Organ wbrew twierdzeniom skarżących odniósł się także do kwestii dotyczącej "uzbrojenia" działki określając je jako "średnie" powołując się na operat szacunkowy w którym wyjaśniono wartości odnoszące się do przyjętych wskazań ( str. 8 -9 operatu). W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo oceniły wartość dowodową znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżących. Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do zarzutów skargi nie sposób zatem przyznać im waloru zasadności, uznając je jedynie za niezasadną polemikę z ustaleniami organów. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.