II SA/Go 978/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi H.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. II SA/Go 978/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] września 2011r. nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Wydziału Realizacji Inwestycji i Planowania Przestrzennego powołując się na art. 104, art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.f dalej zwanej kpa) oraz art, 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 52, art. 54, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwanej ustawa), po rozpoznaniu wniosku A.T. z dnia [...] kwietnia 2011 r., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku usługowo-gastronomicznego z bazą noclegową położonego w granicach jeziora [...] na działce nr ewid. [...]. W decyzji organ zawarł ustalenia dotyczące rodzaju, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że będzie to zabudowa usługowa, obejmująca nadbudowę części budynku usługowego o dach wysoki, rozbudowę o schody zewnętrzne i zabudowę tarasu od strony jeziora. W zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ ustalił co następuje: ze względu na zakres wnioskowanej inwestycji organ odstąpił od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy, ponieważ inwestycja nie zmienia linii zabudowy budynku, jest realizowana w obrysie istniejącego budynku i tarasu, schody zewnętrzne i zabudowę tarasu lokalizować w rejonie oznaczonym na załączniku graficznym nr 1 do decyzji, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - ze względu na zakres inwestycji planowana zabudowa kubaturowa nie wychodzi poza obrys istniejącego budynku i tarasu, odstąpiono zatem od wyznaczenia dopuszczalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku liczona od istniejącego poziomu przyległego terenu do okapu poziomego - do 6,5 m, e) wysokość budynku liczona od poziomu istniejącego terenu przyległego do elewacji frontowej budynku do krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych -do 11,5 m, f) geometria dachu części nadbudowywanej - dach dwuspadowy o pochyleniu połaci o kącie od 30 do 40 stopni, g) geometria dachu nad częścią zabudowywaną tarasu - dach jednospadowy o nachyleniu połaci do 15 stopni, h) wymagania geometrii dachu nie dotyczą połaci dachowych nad lukarnami, wykuszami, wejściami i werandami. W odniesieniu do obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej organ ustalił: a) dostęp do drogi publicznej - bez zmian, z działki nr ewid. [...]. Dojazd do inwestycji odbywać się będzie poprzez projektowaną drogę na działce nr ewid. [...] (teren został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwała Rady Miejskiej nr V/48/07 z dnia [...] marca 2007 r., symbol 5KDD droga gminna dojazdowa) i dalej drogą wewnętrzną na działce [...] do drogi krajowej nr [...] na działce [...] (trasę dojazdu wyznaczono na załączniku graficznym analizy stanowiącym załącznik nr 2 do decyzji), b) należy zapewnić odpowiednią ze względu na funkcję i wielkość budynku, ilość miejsc postojowych jednak nie mniejszą niż: 1 miejsce postojowe dla samochodu osobowego na każde 4 miejsca noclegowe, 1 miejsce postojowe dla samochodu osobowego na każde 50 m 2 powierzchni użytkowej lokalu usługowego, w tym minimum 2 miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych, c) dopuszcza się realizację lub wykorzystanie miejsc postojowych na działkach sąsiednich (w tym na działce nr ewid. [...] objętej mie4jscowym planem zagospodarowania przestrzennego), parkingach ogólnodostępnych iub w liniach rozgraniczających drogi pod warunkiem uzgodnienia takiej możliwości z właściwym zarządcą/władającym drogą lub terenem, d) odprowadzenie ścieków sanitarnych - w przypadku braku możliwości przyłączenia obiektu do sieci kanalizacji sanitarnej dopuszcza się możliwość odprowadzenia ścieków do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, e) zaopatrzenie w pozostałą infrastrukturę techniczną dostosowane do przewidywanego zakresu i wielkości zapotrzebowania, realizować zgodnie z warunkami wydanymi przez zarządców sieci, f) zagospodarowanie wód opadowych - wyłącznie w granicach działki do której inwestor posiada tytuł prawny, bez możliwości ich powierzchniowego odprowadzania na teren nieruchomości sąsiednich, a zwłaszcza pasa drogowego, g) należy przewidzieć miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, h) odpady odbierane do utylizacji przez uprawnioną firmę, i) w przypadku kolizji planowanej inwestycji z istniejącymi elementami infrastruktury technicznej, należy je usunąć na warunkach i w uzgodnieniu z właścicielami sieci. Organ wskazał, iż linie rozgraniczające teren inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:5500, stanowiącej integralną część niniejszej decyzji. W decyzji organ dokonał ustaleń dotyczących ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej a także wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Do decyzji załączone zostały mapa (zał. nr 1) oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu składające się z części tekstowej i graficznej (zał. nr 2). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na stanowiska stron postępowania: I. i F.Ż. oraz H.Ż.. H.Ż. podniósł zarzut niespełnienia przez lokalizację inwestycji warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, nie wskazując przy tym których warunków to dotyczy. I. i F.Ż. zgłosili zaś sprzeciw dotyczący przechodzenia i przejazdu gości hotelowych budynku usługowo-gastronomicznego przez bramę główną ośrodka wypoczynkowego. Organ częściowo uwzględnił uwagi stron wskazując, iż dojazd do planowanej inwestycji nie będzie odbywał się przez główną bramę wjazdową do ośrodka wypoczynkowego, a jedynie poprzez projektowaną drogę na działce nr ewid. [...] i dalej drogą wewnętrzną na działce [...] do drogi krajowej nr [...] na działce nr [...]. Następnie organ i instancji wyjaśnił, iż przedmiotowa decyzja określa warunki jakie muszą zostać spełnione, aby zamierzenie inwestycyjne mogło dojść do realizacji, a rozstrzygnięcie to nastąpi na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Nadto organ podkreślił, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy wytycza podstawowe zasady ukształtowania i funkcji objętej wnioskiem inwestycji budowlanej natomiast dalsze szczegółowe ustalenia w postępowaniu unormowane są w ustawie prawo budowlane i przepisach wykonawczych, a zgodność planowanej inwestycji z tymi przepisami oraz warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w tym z przepisami ochrony pożarowej nie należy do właściwości organu wydającego warunki zabudowy. Jak wskazał dalej organ, decyzja nie wymagała uzgodnień w zakresie punktów 1-11 art. 54 ust. 4 ustawy. Następnie organ przytoczył teść przepisów prawa będących podstawą prawną wydania decyzji. Organ wskazał, iż w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją ustalono warunki zabudowy w oparciu o wniosek o warunkach zabudowy dia przedmiotowej inwestycji oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanu faktycznego i prawnego terenu wykonanej w oparciu o art. 53 ust. 3 ustawy. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, co uzasadniło ustalenie warunków zabudowy w w/w zakresie. Od powyższej decyzji odwołanie złożył H.Ż., którego zdaniem decyzja nie jest zgodna z projektem decyzji z jakim zapoznał się w toku postępowania. Odwołujący podał, iż według projektu decyzji cały ruch samochodowy miał odbywać się tylko drogą wzdłuż granicy na parking zlokalizowany na działce [...], a dalej do budynku dojście miało odbywać się pieszo wzdłuż linii brzegowej, a jedynie ruch zaopatrzenia miał odbywać się przez działkę [...]. Odwołujący wniósł o przeniesienie całkowitego ruchu zgodnie z projektem decyzji uprzednio mu okazanym. Dodatkowo odwołujący zarzucił decyzji wewnętrzną sprzeczność ponieważ w pkt 3 ppkt 2.5 decyzji ustalając wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich organ wskazał, że w projekcie technicznym należy zastosować takie rozwiązania, aby nie wnosić dodatkowych uciążliwości na tereny sąsiadujące w zakresie zanieczyszczenia powietrza, hałasu i drgań, tymczasem obecnie na planowanym wjeździe na działkę 285/33 nie odbywa się jakikolwiek ruch kołowy, zatem ustalenie warunków zabudowy zdaniem odwołującego zwiększy zanieczyszczenie powietrza, hałas i drgania. Nadto odwołujący zwrócił uwagę, iż działka nr [...] nie posiada dostępu do drogi publicznej, jego zdaniem żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana, istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające, a teren pod budowę drogi wymaga przekwalifikowania gruntu na cele nie leśne. Decyzją z dnia [...] listopada 2011r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w pierwszej kolejności wskazało na treść przepisów prawa znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie tj. art. 4 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 3 , art. 64 ust. 1 ustawy i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej zwanego rozporządzeniem). Następnie Kolegium podniosło, iż stosownie do art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, organ I instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym realizowana jest inwestycja. Wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, tak jak o tym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Jednakże w ocenie Kolegium organ I instancji wadliwie sporządził w/w załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (czyli kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skaii 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). W aktach sprawy brak jest natomiast mapy, na której organ ! instancji wskazał granice obszaru analizowanego zgodnie z powyższymi zasadami. Zdaniem Kolegium nie można bowiem uznać, że załącznik nr 2 - część graficzna do decyzji z dnia [...] września 2011 r., zawiera wyznaczenie granic obszaru analizowanego, bowiem na załączniku tym organ I instancji w ogóle nie wyznaczył granic obszaru analizowanego. Zdaniem SKO nie sposób ustalić jaki obszar jest przedmiotem analizy, co za tym idzie, czy poczynione przez organ ustalenia odpowiadają art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że już sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem Kolegium organ l instancji rozstrzygając w oparciu o analizę, która nie odpowiadała stawianym jej wymogom, dopuścił się naruszenia nie tylko prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1-5 ustawy, ale także procedury administracyjnej w zakresie art. 7 i 77 Kpa nakazujących organom należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy. Na marginesie SKO zauważyło, iż ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie podano szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Kolegium zwróciło ponadto uwagę na inne uchybienia w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Stosownie bowiem do treści art. 64 w zw. z art. 54 pkt 3 ustawy decyzja o warunkach zabudowy powinna określać linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Organ I instancji tymczasem sporządził załącznik graficzny nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy na kopii mapy nie odpowiadającej wskazanym wyżej wymogom. Załącznik sporządzono na mapie o niewiadomej skali i charakterze, gdyż brak jest pieczątki potwierdzającej przyjęcie mapy do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Szczegółowe rozwiązania w zakresie ustalenia warunków zabudowy i niezbędny zakres rozstrzygnięć decyzji wskazany został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Określa ono w treści § 1 sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Kolegium zwróciło uwagę, iż warunki zabudowy wyznaczane w oparciu o sąsiednią zabudową muszą odpowiadać regułom zawartym w § 4- 8 rozporządzenia. Oznacza to także, że każde odstępstwo od reguł wyznaczonych przez ustawodawcę w wymienionych przepisach musi być należycie uzasadnione. Kolegium zgłosiło także wątpliwości dotyczące samej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości głównej kalenicy. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1 jeżeli wynika to z analizy (§ 7 ust. 4). SKO zwróciło uwagę, iż organ I instancji ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku liczoną od istniejącego poziomu przyległego terenu do okapu poziomego -do 6,50 m, nie wskazując żadnych podstaw do ustalenia takiej wielkości. Brak jest także jakichkolwiek ustaleń organu I instancji w zakresie parametru wysokość głównej kalenicy, o którym mowa w art. 8 rozporządzenia. Organ ustalił wysokość budynku liczoną od poziomu istniejącego terenu przyległego do elewacji frontowej budynku do krawędzi dachu (kalenicy) lub punktu zbiegu połaci dachowych - do 11,5 m również nie wskazując żadnych podstaw do ustalenia takiej wielkości. Odnosząc się natomiast do podnoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium wskazało, że są one uzasadnione jedynie w części. Kolegium stwierdziło bowiem, że zaskarżona decyzja w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacji i infrastruktury technicznej jest zgodna ze znajdującym się w aktach sprawy projektem decyzji, przez co nie można uznać, że zaskarżona decyzja zawiera odmienne ustalenia w powyższym zakresie. Nie jest także zasadny zarzut braku dostępu do drogi publicznej. Zdaniem SKO organ I instancji zasadnie wskazał, iż działka nr ewid. [...] posiada dostęp do drogi publicznej (droga krajowa nr [...] na działce nr ewid. [...]) poprzez drogę wewnętrzną na działce nr ewid. [...], a następnie drogę wewnętrzną na działce [...]. Za zasadne uznał także organ odwoławczy ustalenia organu 1 instancji w przedmiocie istniejącego uzbrojenia terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego w zakresie zapotrzebowania na wodę. Wątpliwości SKO wzbudziły natomiast przedłożone przez inwestora warunki przyłączenia nr [...] do sieci elektroenergetycznej E S.A. z dnia [...] lutego 2006r., które utraciły ważność w dniu 1 luty 2008r. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu Kolegium stwierdziło, że szczegółowe rozważania w powyższej kwestii znajdują się w treści uzasadnienia niniejszej decyzji. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r, H.Ż. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. wnosząc o częściowe uchylenie decyzji SKO z [...] listopada 2011 r. w kwestii komunikacji i dostępu działki nr [...] do drogi publicznej. W treści skargi strona powieliła zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. Nadto skarżący zakwestionował istnienie drogi wewnętrznej na działce [...] wskazując na definicję drogi wewnętrznej z ustawy o drogach publicznych. Skarżący podał, iż zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka ta oznaczona jest jako lasy czyli jego zdaniem nie może tam znajdować się żadna droga. Na podstawie powyższego skarżący wywiódł, iż teren inwestycji na działce nr [...] jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej co skutkuje brakiem możliwości wydania co do powyższej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy. . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] na działce nr ewid. [...] -poprzez drogę wewnętrzną na działce [...] oraz działkę [...], która obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości zabudowanej składającej się z działki oznaczonej nr [...] - o przedmiotowej służebności stanowi § 1 b tiret 2 umowy sprzedaży z dnia [...].04.2006r. akt notarialny Rep A nr [...], znajdującej się w aktach sprawy. Stosownie natomiast do art. 2 pkt 14 ustawy przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. W ocenie Kolegium spełnienie przesłanki dostępu działki nr [...] do drogi wewnętrznej nie budzi wątpliwości. Skarżący w skardze kwestionuje istnienie drogi wewnętrznej na działce nr [...], nie kwestionując, iż działka ta łączy się z drogą wewnętrzną na działce nr [...] i poprzez nią z drogą publiczną - drogą krajową nr [...] na działce nr ewid. [...]. Podzielając zasadność twierdzenia, że działka nr [...] w ewidencji gruntów oznaczona jest jako Ls, Kolegium wskazało, że w świetle przytoczonego wyżej zapisu aktu notarialnego z dnia [...].04.2006r., działka nr [...] (stanowiąca teren inwestycji) posiada poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce nr [...] (prawie przechodu i przejazdu) dostęp do drogi wewnętrznej na działce nr [...] i poprzez nią do drogi publicznej - drogi krajowej nr [...] na działce nr ewid, [...] (styk drogi wewnętrznej na działce nr [...] z działką nr [...] wynika z załącznika graficznego do analizy i do zaskarżonej analizy). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje, Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Zgodnie z treścią art, 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem badania Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której uchylona została decyzja Burmistrza o ustaleniu - po rozpoznaniu wniosku A.T. - warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku usługowo -gastronomicznego z bazą noclegową, położonego w granicach jeziora [...] na działce nr ewid. [...]. W wyniku rozpoznania sprawy organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, skutkiem czego zaskarżona decyzja została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażone w zaskarżonej do Sądu decyzji, ma oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Stosownie do treści art. 61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące iub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przytoczony powyżej przepis art. 61 ust. 1 określa warunki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji niebędących inwestycją ceiu publicznego. Dopiero łączne spełnienie wymienionych tam warunków pozwala na pozytywne załatwienie wniosku strony. W art. 61 ust. 1 pkt 1 określony został wymóg tzw. dobrego sąsiedztwa. Konieczność spełnienia tegoż warunku oznacza, iż pod względem funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowana inwestycja powinna odpowiadać zabudowie znajdującej się już na działkach sąsiednich. Spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, jest jedną z gwarancji zapewnienia ładu przestrzennego, który to obowiązek ciąży na organach gminy. Zatem obowiązkiem organu administracyjnego, w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest w każdym wypadku badać, czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego w danym terenie porządku przestrzennego, czy nie zaburzy harmonii i wprowadzonych tam zasad zagospodarowania terenu. Badanie powyższych okoliczności, jak wyżej podniesiono, nie odbywa się według swobodnych reguł organu prowadzącego postępowanie, iecz jest ściśle sformalizowanym procesem, opierającym się na przepisach ustawy i przepisach aktów do niej wykonawczych. Aby ustalić, czy planowana inwestycja odpowiada wymogom wynikającym z art. 61 ust. 1 - 5 organ administracyjny winien przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z nieruchomością, której dotyczy inwestycja. Sposób przeprowadzenia powyższej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego rozporządzeniem). Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż przeprowadzona analiza nie odpowiada wymogom wynikającym z powyższego rozporządzenia, skutkiem czego, materiał dowodowy nie daje odpowiedzi na zasadnicze w sprawie pytanie - czy objęta wnioskiem inwestycja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na załączniku nr 2 stanowiącym część graficzną decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wbrew wymogowi wynikającemu z § 3 rozporządzenia, nie oznaczono granic obszaru analizowanego. W części tekstowej analizy - załącznik nr 2 do decyzji, w punkcie ii 1) wskazano, że na analizowanym terenie znajdują się działki zabudowane budynkami związanymi z działalnością ośrodka wypoczynkowego -budynki letniskowe, gastronomia, obiekty techniczne i magazynowe, wnioskowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji usługowej związanej z obsługą ruchu turystycznego. Pomimo powołania się przez organ na obszar analizowany, zapisy zawarte w części tekstowej analizy również nie pozwalają na ustalenie jaki konkretnie obszar poddany był analizie, a zatem które nieruchomości sąsiednie brane były pod uwagę przy badaniu spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy. Taka forma analizy nie spełnia funkcji, jaka przypisana jej została w ustawie oraz rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 61 ust. 6. Z analizy, która ma postać graficzną i tekstową, i w tych formach stanowi załączniki do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, winien wynikać sposób zagospodarowania terenu przyległego do nieruchomości, której dotyczy wnioskowana inwestycja. Opis zagospodarowania terenu zawarty w analizie nie może polegać się na ogólnikowych stwierdzeniach, jak również nie może zawierać już skonkretyzowanych wniosków, co do spełnienia ustawowych warunków przez inwestycję objętą wnioskiem. Analiza winna natomiast zawierać, przedstawiony w formie graficznej oraz tekstowej, opis danego terenu pod kątem okoliczności opisanych w art. 61 ust. 1 -5. Aby ustalić czy planowana inwestycja spełnia warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 analiza winna zawierać opisy konkretnych nieruchomości sąsiednich - po kątem spełnienia warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pierwszą czynnością zmierzającą do ustalenia powyższych okoliczności jest prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego (§ 3 ust. 2 rozporządzenia), czego w niniejszej sprawie w ogóle nie uczyniono. W wyżej opisanym znaczeniu analiza (sporządzona w formie tekstowej i graficznej) jest uzupełnieniem decyzji rozstrzygającej sprawę, stanowi jej załączniki. Wnioski jakie wynikają ze sporządzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera wydana w sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Jak wyżej wywiedziono sporządzona w sprawie analiza powyższych wymogów nie spełnia. W tym stanie sprawy decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Ponadto w sprawie nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności faktyczne dotyczące sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich - w aspekcie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym też znaczeniu uchylona w trybie odwoławczym decyzja organu pierwszej instancji dotknięta jest również wadą dowolności (naruszenie art. 80 k.p.a.). Odnosząc się do kwestii spełnienia w analizowanej sprawie, wynikającego z art. 61 ust. 1pkt 2 ustawy, warunku dostępu do drogi publicznej należy stwierdzić co następuje. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], której dotyczy wnioskowana inwestycja, graniczy bezpośrednio z działką o numerze ewidencyjnym [...], ta natomiast graniczy bezpośrednio z drogą wewnętrzną - dz. nr ewid. [...], ta ostatnia graniczy z dz. nr [...], która jest drogą krajową nr [...]. Na nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...] ustanowiona jest służebność gruntowa polegająca na prawie przechodu i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działek nr [...] (akt notarialny k -1 akt administracyjnych). Stosownie do treści art. 2 pkt 14 ustawy przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Mając na uwadze powyższe ustalenia, które nie są w sprawie sporne, należy stwierdzić, że działka nr [...], poprzez działkę nr [...], na której ustanowiona jest służebność gruntowa, oraz poprzez działkę nr [...], która jest drogą wewnętrzną, ma dostęp do działki nr [...], która jest drogą publiczną. A zatem warunek dostępu do drogi publicznej został w badanej sprawie spełniony. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, iż służebność gruntowa na działce nr [...] istniała już w czasie, gdy dz. nr ewid. [...] zabudowana była budynkiem, służącym jako (była) restauracja, a nieruchomość ta stanowiła własność Agencji Nieruchomości Rolnych. Takie wnioski wynikają z treści aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2006 r. dotyczącego sprzedaży nieruchomości (k-1 akt administracyjnych). Wobec czego ustanowione na działce nr [...] prawo przechodu i przejazdu już wówczas musiało wiązać się ze sposobem wykorzystania nieruchomości - dz. nr ewid. [...]. Nadto nieruchomość - dz. nr ewid. [...] stanowi współwłasność wielu podmiotów, w tym Skarbu Państwa oraz wnioskodawcy –A.T.. Słuszne okazały się wątpliwości organu odwoławczego co do warunków przyłączenia obiektu do sieci elektroenergetycznej E SA, które winny być aktualne na datę rozstrzygania sprawy przez organ administracyjny. Z wyżej przedstawionych względów decyzja organu pierwszej instancji, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, winna być z obrotu prawnego usunięta. Toteż rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego było prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skarga została oddalona.