II SA/Go 978/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Decyzją z dnia [...] maja 2017r., działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, orzekł o uznaniu kwoty 25.899,86 zł, poniesionej w związku z kosztem pobytu K.K. w Domu Pomocy Społecznej (filia w [...]) w okresie od [...] stycznia 2016 r. do [...] grudnia 2016 r., za świadczenie nienależne i zobowiązał K.K. do zwrotu tej kwoty. Od powyższej decyzji E.K., powołując się na udzielone pełnomocnictwo oraz to, że jest córką K.K., wniosła w dniu 17 czerwca 2017 r. (data nadania) odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie do wniesienia w/w odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] maja 2017 r. została stronie doręczona w dniu 2 czerwca 2017r. (dowód: potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy podpisane przez Dom Pomocy Społecznej - A.T.). Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 129 § 2 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej k.p.a.) termin do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wynosi 14 dni. Decyzja organu I instancji z dnia [...] maja 2017 r. zawiera prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy - Prawo pocztowe. Jak wynika z akt sprawy - odwołanie strony od powyższej decyzji organu I instancji zostało złożone w Ośrodku Pomocy Społecznej przez pełnomocnika strony E.K. w dniu 17 czerwca 2017 r. (data na pieczęci operatora pocztowego), a więc odwołanie strony zostało złożone z przekroczeniem ustawowego terminu. Termin do wniesienia odwołania rozpoczął bowiem bieg w dniu 3 czerwca 2017 r. i upłynął w dniu 16 czerwca 2017 r. Organ wskazał nadto , że strona, jak i jej pełnomocnik nie zwrócili się do organu administracyjnego z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, jak również nie uprawdopodobnili, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony. Od powyższego postanowienia K.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie (niewłaściwe zastosowanie) art. 129 § 2 oraz 40 § 2 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej organ błędnie ustalił datę doręczenia decyzji stronie, bowiem doręczenie to powinno być liczone od daty doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi strony – E.K. w dniu 6 czerwca 2017 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika nastąpiło dopiero w postępowaniu odwoławczym, po doręczeniu decyzji organu I instancji stronie. Z tych względów dla pełnomocnika termin do zaskarżenia tej decyzji w imieniu strony rozpoczął bieg w dniu 3 czerwca 2017 r. i upłynął 16 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga szczególnego podkreślenia w tej sprawie, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesione odwołanie jest dopuszczalne, oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego odwołania, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie, zobowiązuje organ do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., a więc postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest dopuszczalne. W zaskarżonym postanowieniu SKO przyjęło dwie przesłanki decydujące o rozstrzygnięciu: prawidłowość doręczenia stronie (K.K.) decyzji organu I instancji w dniu 2 czerwca 2017 r. oraz skuteczność działania pełnomocnika strony – E.K. dopiero od dnia jej wstąpienia do postępowania administracyjnego, co nastąpiło po wskazanej dacie doręczenia decyzji stronie. Założenie drugie jest słuszne, pod warunkiem jednak prawidłowości przesłanki pierwszej, której to okoliczności organ nie wykazał. Spełnienie przesłanki prawidłowego doręczenia stronie decyzji traktowane jest, jak to wynika z treści postanowienia, jako dość oczywiste i bezsporne. Kolegium poświęciło tej kwestii jedno zdanie uzasadnienia: "(dowód: potwierdzenie odbioru decyzji w aktach sprawy podpisane przez Dom Pomocy Społecznej - A.T.)". Jednak, co wynika wprost z tej konstatacji będącej opisem adnotacji umieszczonej na potwierdzeniu, doręczenie pisma nie zostało dokonane bezpośrednio na rzecz strony tylko na rzecz innej osoby, oznaczonej przez doręczyciela jako dozorca domu (por. kopia zwrotnego doręczenia odbioru pisma, k. 49 akt administracyjnych). Kolegium nie rozważyło jednak tej okoliczności, co mając na uwadze zarówno ściśle sformalizowany tryb doręczenia zastępczego, jak i specyfikę miejsca zamieszkania (pobytu) strony, którym był w dacie doręczania dom pomocy społecznej jest uchybieniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Pierwszą kwestią, która budzi wątpliwości jest to, czy osoba wskazana jako odbierająca była rzeczywiście lub mogła być potraktowana jako dozorca domu w rozumieniu art. 43 k.p.a. (Kolegium tego nie rozważa). Druga kwestia jest jeszcze istotniejsza. Warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w analizowanym przepisie jest nieobecność adresata w miejscu zamieszkania (pobytu) w chwili doręczenia. Ta okoliczność w świetle miejsca i stanu zdrowia K.K. jest wysoce wątpliwa (por. decyzja u umieszczeniu K.K. w DPS, k. 14 akt administracyjnych). Jeśli bowiem K.K. była obecna w DPS w chwili doręczenia, a przesyłkę odebrała za nią inna osoba to zastosowanie trybu przewidzianego w art. 43 k.p.a. było wyłączone. Jeśli zaś w sprawie stosowany był inny tryb doręczenia np. pełnomocnictwo pocztowe udzielone przez stronę pracownikowi DPS, to dokument potwierdzający odbiór przesyłki tego zupełnie nie odzwierciedla i brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących na taką możliwość. Na marginesie wskazać należy, że zgodnie z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 23 lipca 2013 r. Prawo pocztowe (tekst jedn. Dz.U z 2017 r., poz. 1481) pełnomocnictwo pocztowe udzielane jest na piśmie w placówce operatora w obecności pracownika operatora pocztowego, wyjątkowo tylko w miejscu pobytu adresata jeśli nie jest w stanie się poruszać samodzielnie za okazaniem dowodu tożsamości. Kolegium podniesionych wątpliwości nie badało i nie wyjaśniło, choć ustalenie okoliczności i skuteczności doręczenia zastępczego wymagało przeprowadzenia przez ten organ postępowania dowodowego. Od wyników tych ustaleń zależy ocena skuteczności dokonanego w sprawie doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Ustaleń tych i po ich dokonaniu, oceny prawnej skuteczności doręczenia, nie jest władny dokonywać sąd administracyjny, gdyż prowadziłoby to do niedozwolonego ustrojowo zastępowania kompetencji organu administracyjnego. Stwierdziwszy naruszenie przepisów prawa procesowego to jest art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. należało uchylić zaskarżone postanowienie. Wobec braku stosownego wniosku zawodowego pełnomocnika strony nie orzeczono o kosztach postępowania. W ponowionym postępowaniu Kolegium ustali okoliczności relewantne z punktu widzenia przepisów regulujących doręczanie pism w postępowaniu administracyjnym mając na uwadze, że formy doręczenia zastępczego są wyjątkiem od zasad ogólnych, zaś restryktywność ich stosowania (zakaz stosowania wykładni rozszerzającej) uzasadniona jest względami gwarancyjnymi. Kolegium weźmie też pod uwagę to, że dokumenty doręczenia nie są wyłącznym dowodem okoliczności w nich zawartych (domniemanie doręczenia) i w razie wątpliwości rzeczą organu jest podjęcie z urzędu czynności sprawdzających i przeprowadzenie wszystkich dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego.