II SA/Go 99/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Asesor WSA Michał Ruszyński (spr.), Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rogalski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia I. uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...], II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku nr [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A.P. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 kwietnia 2004r. A.P. przedłożył Staroście zgłoszenie na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia z gotowych elementów betonowych na działkach nr ewid. [...] położonych. Starosta pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej przywoływanego jako PINB) o wyjaśnienie sprawy zgłoszenia budowy w/w ogrodzenia. W dniu [...] kwietnia 2004r. PINB przeprowadził oględziny działki nr ewid. [...]. Podczas oględzin ustalono, że ogrodzenie od strony torów kolejowych oraz drogi gminnej zostało już postawione. Ogrodzenie to składa się z betonowych słupków oraz płyt. Ustalono, że wysokość ogrodzenia wynosi około 180-200 cm. Pismem z dnia [...] kwietnia 2004r. PINB zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnego ustawienia ogrodzenia. Organ wskazał, że inwestor rozpoczął roboty budowlane przed deklarowanym terminem ich rozpoczęcia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2004r. Nr [...] - działając na podstawie art. 49b ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm. - zwanej dalej Pr, bud.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, oraz nałożył na A.P. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia : 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Pr. bud., 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 3) zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A.P. realizując obowiązki wskazane wyżej w dniu [...] lipca 2004r. przedłożył PINB opis przedsięwzięcia, projekt zagospodarowania, wypis z planu zagospodarowania przestrzennego (wydany przez Wójta Gminy), oraz oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane. W wypisie z planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] maja 1994r. Nr [...], obowiązującym do 31 grudnia 2002r, nieruchomość położona w o nr. ewid. [...] przeznaczona była pod przemysł, składy i budownictwo. Organ Gminy wskazał ponadto, że w chwili obecnej Gmina nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego, lecz takie samo przeznaczenie mają działki w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W oparciu o w/w dokumenty PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] - działając na podstawie art. 49b ust. 4 i 5, art. 83 ust. 1 Pr. bud. -ustalił opłatę legalizacyjną dla ogrodzenia w kwocie 2.500 zł i zobowiązał A.P. do uiszczenia opłaty w terminie 7 dnia od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie PINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2004r. zezwolił A.P. na dokończenie budowy. W dniu [...] lutego 2006r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej przywoływany jako LWINB) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB z [...] lipca 2004r. i postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. Nr [...] stwierdził nieważność postanowienia PINB z [...] lipca 2004r. o nałożeniu opłaty legalizacyjnej. WINB stwierdził, że nie było podstaw do ustalenia opłaty legalizacyjnej, albowiem inwestor nie przedłożył zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, oraz ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ wskazał ponadto, że Wójt Gminy w piśmie zatytułowanym "wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego" zaświadczył o sposobie przeznaczenia działek w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym do [...] grudnia 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w skutek rozpatrzenia zażalenia A.P., postanowieniem z dnia [...] maja 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie WINB z dnia [...] marca 2006r. W takim stanie faktycznym PINB, decyzją z dnia [...] stycznia 2007r. Nr [...] - działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Pr. bud. i art. 104 kpa - nakazał A.P. rozbiórkę ogrodzenia betonowego na granicy działek o nr ewid. [...]od strony drogi (dz. nr [...]) i torów kolejowych. Organ orzekł, że nakaz rozbiórki nie dotyczy ogrodzenia na styku działek nr [...] oraz ogrodzenia dz. nr [...] od strony torów kolejowych i drogi oraz dz. nr [...]. Organ l instancji wskazał, że nie można przeprowadzić legalizacji wzniesionego ogrodzenia w trybie art. 49b ust. 2 Pr. bud. , ponieważ brak jest w odniesieniu do przedmiotowego ogrodzenia ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz planu zagospodarowania przestrzennego. PINB wskazał ponadto, że decyzja Wójta Gminy z dnia [...] grudnia 2004r. o warunkach zabudowy nie dotyczy realizacji ogrodzeń. W odwołaniu od powyższej decyzji A.P. zarzucił PINB błąd w ustaleniach faktycznych, jak i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego poprzez, błędne przyjęcie, iż ogrodzenie jest traktowane jako obiekt a nie urządzenie budowlane. WINB, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji, że wykonanie ogrodzenia nastąpiło w warunkach samowoli budowlanej. W ocenie WINB dokumenty w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazują, że budowa ogrodzenia została rozpoczęta przed upływem 30-dniowego terminu , w jakim organ administracji architektoniczno-budowlanej posiadał uprawnienie do wniesienia sprzeciwu. Organ wskazał ponadto, że przedmiotowe ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, ponieważ nie jest ono urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym. Na działkach nr ewid. [...] nie jest bowiem zlokalizowany żaden obiekt budowlany, jak również nie wydano pozwolenia na budowę ewentualnych obiektów na terenie tych działek. WINB wskazał, że wykluczona jest możliwość zalegalizowania ogrodzenia, albowiem inwestor nie uzyskał zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu, jak również nie dysponuje ostateczną w dniu wszczęcia postępowania decyzją o warunkach zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.P. wyjaśnił, że w związku z postanowieniem PINB zobowiązującym do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, dochował należytej staranności i przedłożył dokumenty możliwe w tym czasie do uzyskania, zaś po uzyskaniu postanowienia o opłacie legalizacyjnej, dokończył budowę ogrodzenia, a następnie po stwierdzeniu nieważności postanowienia legalizacyjnego zobowiązany został do jego rozbiórki. Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, naruszony został uzasadniony i słuszny jego interes. Skarżący stwierdził ponadto, że nakazanie rozbiórki ogrodzenia po jego zalegalizowaniu jest nie tylko sprzeczne z interesem obywatela ale również szeroko rozumianym interesem publicznym. Ponadto zróżnicowanie sytuacji osób, które chcą dokonać legalizacji budynku w zależności od tego czy grunty objęte są planami zagospodarowania przestrzennego czy też nie są, powoduje stan niepewności obywatela wobec prawa i stwarza poważne prawdopodobieństwo niekonstytucyjności takich przepisów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana pod tym względem zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był art. 49b ust. 1 Pr. bud.; co było konsekwencją ustalenia, że skarżący w dniu wszczęcia postępowania o rozbiórkę ogrodzenia nie dysponował ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niesporne jest w sprawie to, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu przed sądem administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, mająca swoje umocowanie i określone granice w postanowieniach art. 134 ppsa. Sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę wszelkich naruszeń prawa przez organy administracji, związanych z materią wydanych decyzji. W 2006r. obowiązywał następujący wyjątek od zasady nakazywania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części już wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia : jeżeli taka budowa jest zgodna (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) z ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, wówczas właściwy organ wstrzymuje postanowieniem (gdy budowa nie została zakończona) - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązki wymienione w pkt 1-3 art. 49b ust. 2 Pr. bud. Identyczną treść co do oceny zgodności bądź niezgodności z przepisami techniczno-budowlanymi oraz z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma art. 48 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. Jak stwierdził w komentarzu do Pr. bud. Z. Niewiadomski (Prawo budowlane - Komentarz C.H. Beck - Warszawa 2006r. str. 521), "brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, aby twierdzić, że jest inaczej i dopatrywać się w sformułowaniu art. 49b ust. 2 zamiaru regulowania tożsamej kwestii". Nie powinno też budzić wątpliwości, że rygory wynikające z Pr. bud. Dotyczące zgłoszeń oraz pozwoleń na budowę mający na uwadze cel i skutek prawny są takie same. Chodzi o umożliwienie ochrony interesu publicznego w procesie inwestycyjnym. W tym miejscu należy przywołać treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06, wydanego po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej. Treść tego wyroku jednoznacznie wskazuje na to, że tam, gdzie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zastosowania art. 48 ust. 2 Pr. bud. nie jest wymagane przedłożenie w dniu wszczęcia postępowania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymóg ten, według Trybunału Konstytucyjnego narusza zasadę sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) powinno mieć ustalenie, że obiekt budowlany wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa -w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, skoro zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego (bo nie istnieje prawny wymóg uzyskania takowego zaświadczenia wcześniej), to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia wymienionego postępowania. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji ostatecznej jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit b) ppsa decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu przez sąd, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy sąd administracyjny może (i na jakiej podstawie) uchylić decyzję administracyjną wydaną na podstawie przepisu, którego niekonstytucyjności nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny, ale którego treść jest identyczna z normą prawną uznaną za niekonstytucyjną. Różnica tkwi jedynie w numeracji odpowiednich artykułów oraz w przedmiocie. Numeracja odpowiednich przepisów Pr. bud. nie ma dla stwierdzenia niekonstytucyjności znaczenia. Trybunał Konstytucyjny nie uchyla bowiem konkretny artykuł ustawy a normę prawną w niej zawartą. Wprawdzie przedmiot regulacji ustawowej w stwierdzonym, jako niekonstytucyjny artykule 48 ust. 2 pkt 1 lit b (pozwolenie na budowę) jest inny od zapisanego w art. 49b ust. 2 (zgłoszenie), to jednak, jak już wyżej wskazano tak samo jak w przypadku budowy bez stosownego pozwolenia, również budowa bez wymaganego zgłoszenia podlegają ustawowo tym samym rygorom. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność normy prawnej, która dla obu przypadków została wyrażona identycznie. Zdaniem Sądu nie istnieją żadne racjonalne podstawy, by w takiej sytuacji występować do Trybunału Konstytucyjnego z kolejnym pytaniem prawnym. Nie zadaje się bowiem pytania, na które zna się odpowiedź. Stwierdzenie materialnej niezgodności przepisów z Konstytucją powoduje utratę ich mocy obowiązującej. Sądownictwo administracyjne powołane jest m.in. do ochrony słusznych praw obywateli i konstytucyjnych standardów demokratycznego państwa prawnego. Art. 178 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje sędziom nie tylko niezawisłość od innych władz publicznych ale także poprzez treść art. 8 ust. 2 Konstytucji uprawnia sędziego do bezpośredniego stosowania w sprawie indywidualnej jej przepisów. Dzięki powyższemu umocowaniu konstytucyjnemu -sędzia administracyjny może w konkretnej sprawie, gdy władza ustawodawcza swoich obowiązków nie wykonuje - bezpośrednio zastosować przepis konstytucyjny, by w demokratycznym państwie prawnym została zachowana zasada obowiązywania dobrego prawa. Może to uczynić (a nawet ma taki obowiązek), gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdzi niekonstytucyjność normy prawnej identycznej z normą prawną, którą organy administracyjne zastosowały w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Sąd wyraża pogląd, że w takiej jak opisana wyżej sytuacji prawnej należy uwzględnić stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz, że ważne jest by (skoro ustawodawca nie zmienił zapisu ustawy) Sąd za ustawodawcę "myślał i działał". Sąd administracyjny, konstytucyjnie powołany do rozstrzygania sporów pomiędzy władzą publiczną a obywatelem nie może nie zauważyć sprzeczności normy prawnej z Konstytucją RP w sytuacji, w której identyczna norma prawna została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. w sprawie P 37/06 ma zastosowanie również do wymogów przewidzianych w art. 49b ust. 2 Pr. bud. Konsekwencją powyższego rozstrzygnięcia będzie przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominięcie treści art. 49 ust. 2 Pr. bud. obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" i wdrożenie procedury wynikającej z art. 49b Pr. bud. Mając na uwadze powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) i art. 135 ppsa. Na podstawie art. 135 ppsa uchylono również postanowienie PINB z dnia 31 maja 2004r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych oraz o nałożeniu na skarżącego stosownych obowiązków. Postanowienie to zostało bowiem wydane jako konsekwencja treści art. 49b ust. 2 Pr. bud., którego zastosowanie zakwestionował Sąd. Stosownie do art. 152 ppsa orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 ppsa. Na koszty te składa się wpis w kwocie 500 zł, oraz koszty zastępstwa prawnego w kwocie 240 zł.