II SA/Go 99/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi E.G., J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz E.G. i J.G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. decyzją z [...] grudnia 2009 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 792, poz. 856 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: k.p.a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania E. i J.G. od decyzji Burmistrza z [...] września 2009 r. Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pola campingowego i namiotowego wraz z budynkami obsługi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...], wydanej na wniosek M.W., umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, że w treści w/w decyzji organu I instancji podano, że przeprowadzona analiza stanu istniejącego daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: u.p.z.p. Organ ustalił, że działki na których będzie zlokalizowana planowana inwestycja mają dostęp równocześnie do dwóch dróg publicznych – drogi krajowej nr [...] i drogi powiatowej, oraz, że w ich sąsiedztwie położone są działki do których dostęp zapewniają te same drogi publiczne. Stwierdził, że kilka działek sąsiednich zabudowanych jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z budynkami gospodarczymi i garażowymi, budynkiem wielorodzinnym, zabudową zagrodową a także budynkiem kościoła, budynkiem sklepu oraz budynkiem bindugi położonej nad rzeką Drawą składającą się z campingu z wiatą, pola namiotowego, budynku sklepu i baru. Z tej samej drogi powiatowej dostępne jest również pole biwakowe "K" wraz z obiektami towarzyszącymi, administrowany przez Park Narodowy. W ocenie organu I instancji powyższy stan faktyczny pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w kontynuacji funkcji turystycznej na wnioskowanym obszarze, gabarytów i wskaźników kształtowania budowy, a istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto organ wskazał, że teren przeznaczony pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne. Projekt decyzji organ uzgodnił w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6-9 u.p.z.p, a warunki stron uzgadniających zawarł w decyzji. W odwołaniu od tej decyzji E. i J.G., zarzucili, iż decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa poprzez uniemożliwienie im występowania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, pomimo istnienia i wykazania przez nich interesu prawnego, przez co zostali pozbawieni możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wskazali, że ich interes prawny jako właścicieli działki położonej w [...] nr [...] wynika z przepisów prawa materialnego, tj. z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej: pr. bud. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury. SKO orzekając jak na wstępie, wskazało, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, iż stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są inwestor, właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja. Nadto stronami tego postępowania mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (tak: uchwała NSA z 25 września 1995 r., VI SA 13/95, ONSA 1995 4, poz. 154 i uchwała NSA z 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95, ONSA 1996 2, poz. 54). Organ odwoławczy podkreślił, że odwołujący się nie są właścicielami, czy użytkownikami wieczystymi działek sąsiednich do tych na których zlokalizowana będzie inwestycja. W tym stanie rzeczy, co do zasady nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. SKO wskazało jednocześnie, że zawodne jest bazowanie jedynie na zasadach wypracowanych przez orzecznictwo bez analizy twierdzeń odwołujących się. Organ wziął pod uwagę, że zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W ocenie SKO wywodzenie przez skarżących interesu w sprawie ustalenia warunków zabudowy z samego faktu położenia należącej do nich działki w obrębie obszaru analizowanego w rozumieniu § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest zbyt daleko idące. Interesu prawnego w sprawie o tego rodzaju przedmiocie nie należy bowiem wiązać automatycznie z faktem położenia działek w tym obszarze. Organ wskazał także, iż § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie ma wpływu na sytuację prawną E. i J.G., nie wywiera bowiem skutków prawnych w sferze ich praw czy obowiązków. Przepis ten wskazuje tylko sposób wyznaczania obszaru analizowanego. Także art. 28 ust. 2 pr. bud. nie wywiera takiego wpływu na sferę sytuacji prawnej skarżących. Dotyczy on bowiem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i kreuje wyłącznie katalog stron tego postępowania. Skarżący nie wykazali również, aby w aspekcie planowanej inwestycji podnoszone przez nich zagrożenie spadku wartości nieruchomości miało charakter realny. W związku z powyższym SKO odmówiło przyznania E. i J.G. statusu strony postępowania w sprawie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pola campingowego i namiotowego wraz z budynkami obsługi i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wnieśli E. i J.G., podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza ich interes prawny poprzez bezzasadną odmowę uznania za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Jednocześnie zarzucili naruszenie art. 28 k.p.a. przez niewłaściwą wykładnię tego przepisu. W związku z tym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że są właścicielami nieruchomości graniczącej poprzez drogę z nieruchomością na której ma być zlokalizowana inwestycja. To bliskie sąsiedztwo powoduje, że lokalizacja inwestycji będzie miała wpływ na sposób korzystania z ich nieruchomości. Podkreślili, że w związku z realizacją inwestycji będą musieli liczyć się z immisjami, co najmniej pośrednimi, takimi jak zanieczyszczenia czy hałas. Na poparcie swojego twierdzenia przywołali liczne orzecznictwo NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, z którego wywodzą, że interes prawny w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji lub warunków zabudowy terenu może mieć szerszy krąg podmiotów i oprócz właścicieli lub użytkowników wieczystych działek sąsiednich, zobowiązuje do przyznania przymiotu strony w tym postępowaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym działek, których mogą dotykać skutki decyzji. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny sądu była, wydana przez SKO, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja, którą organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zatem zbadanie zasadności zastosowania przez SKO przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Artykuł ten uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie przyczyny bezprzedmiotowości postępowania należy poszukiwać z uwzględnieniem treści art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego będzie miała miejsce wtedy, gdy strona skutecznie cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.), jak i wówczas, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (art. 127 § 1 k.p.a.). Wypełnia to przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Inne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją nie będą tu miały zastosowania (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2006, s. 615). W niniejszej sprawie przesłanką umorzenia postępowania odwoławczego - jak wskazało SKO - jest brak podstaw do przyznania skarżącym przymiotu strony w toczącym się postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Nie są oni bowiem właścicielami, czy użytkownikami wieczystymi działek sąsiednich do tych na których zlokalizowana będzie inwestycja, a powołane przez nich przepisy prawa materialnego, tj. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz art. 28 ust. 2 pr. bud. nie mają wpływu na sytuację prawną, nie wywierają bowiem skutków w sferze ich praw czy obowiązków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono, kto jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie orzecznictwo to dotyczy przede wszystkim uregulowań ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), ale w świetle przepisów obecnie obowiązującej u.p.z.p nie straciło swojej aktualności. W powołanych przez SKO uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Z motywów tych uchwał wynika, że z zasady stroną takiego postępowania jest właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Natomiast właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną. Należy zwrócić uwagę, iż w cytowanych wyżej orzeczeniach mowa jest o właścicielach (użytkownikach wieczystych) działek sąsiednich. Sąsiedztwo to nie jest jednak rozumiane wąsko, jako sąsiedztwo bezpośrednie (graniczące) w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oznacza to, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogę być – w zależności od okoliczności sprawy – także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem zaplanowanej inwestycji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z wyroku z 8 września 2004 r., OSK 394/2004, LEX nr 160631). W sytuacji takich nieruchomości, przyznanie statusu strony uzależnione jest od stwierdzenia, czy w sprawie wykazane zostało, że mamy do czynienia z powstaniem uciążliwości oddziałujących na te nieruchomości. W każdej bowiem sprawie o ustalenie warunków zabudowy o interesie prawnym, a co za tym idzie przymiocie strony, innych poza inwestorem osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem oraz stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy - a jeśli tak, to jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji oraz jego charakter. W orzecznictwie sądowym podnosi się, że właściciel nieruchomości położonej dalej w stosunku do nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, aby być stroną takiego postępowania powinien wykazać, że planowana inwestycja narusza jego interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego. Z jednej zatem strony, podmiot który uważa, iż powinien brać udział w postępowaniu w charakterze strony, musi wykazać się posiadaniem interesu prawnego w postępowaniu a więc interesu opartego na konkretnych normach prawa materialnego w tym też prawa cywilnego. Z drugiej strony organ administracji rozstrzygający kwestię posiadania lub nieposiadania interesu prawnego przez dany podmiot, powinien ustalić, czy w sprawie mogą powstawać uciążliwości oddziałujące na nieruchomość takiego podmiotu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, przyjmując, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, uznał, że skarżący powołali w odwołaniu przepisy, które nie uzasadniają posiadania przez nich interesu prawnego do udziału w postępowaniu. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. Powołany bowiem przez skarżących przepis art. 28 ust. 2 pr. bud. określa katalog stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę a nie w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Nie może on więc stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Podobnie także § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przepis ten określa bowiem tylko sposób ustalania obszaru analizowanego wokół działki budowlanej. Nie przesądza on jednak, że w każdym przypadku położenia danej działki w obszarze analizowanym jej właściciel jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. SKO nie zbadało jednak, czy planowana inwestycja będzie oddziaływała na należącą do skarżących działkę, a co za tym idzie, wpływała na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy przeanalizował czy, a jeżeli tak - to w jaki sposób, planowana inwestycja wpłynie na otoczenie. Brak jest w nim jakichkolwiek ustaleń dotyczących rodzaju i rozmiaru planowanej inwestycji, oraz analizy wpływu tej inwestycji na działkę skarżących. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy odmówił skarżącym prawa strony bez wnikliwej analizy sprawy, nie wyjaśniając, czy planowana inwestycja nie będzie wpływała niekorzystnie na należącą do skarżących nieruchomość (położoną po przeciwnej stronie drogi). Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, W-wa 2006.). Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 r., V SA 1816/00, LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2000 r., V S.A. 948/00, LEX nr 50114). Wskazane wyżej zasady prowadzenia postępowania dowodowego, a zwłaszcza zasada oficjalności, kładą nacisk na aktywną rolę organu administracyjnego w postępowaniu wyjaśniającym, bowiem na organie spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jest to warunek nieodzowny dla prawidłowego przeprowadzenia tego procesu, a co za tym idzie, także prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Wynika z tego, że zasadniczy ciężar dowodu spoczywa na organie administracyjnym (tak [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2007, wyd. II). SKO nie zajęło się kwestią oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżących. Nie można było zatem przesądzić, że nie mają oni przymiotu strony w postępowaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ odwoławczy rozstrzygający niniejszą sprawę naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ obligowany będzie do uwzględnienia okoliczności wynikających z niniejszego uzasadnienia oraz oceny, czy planowana inwestycja będzie wpływała niekorzystnie na należącą do skarżących nieruchomość.