II SA/Go 990/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Burmistrz, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku sali gimnastycznej z zapleczem na żłobek, na działce nr ewid. [...], postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na brak podstaw prawnych. Organ przyjął, że planowana inwestycja nie wymaga decyzji lokalizacyjnej, bowiem żłobek również jest budynkiem o funkcji oświatowej. M.R. - powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej w skrócie: "K.p.a.") - pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Burmistrza. Zdaniem wnioskodawcy postanowienie Burmistrza wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem jako strona postępowania został pominięty w sprawie, a jego działka o nr ewid. [...], z uwagi na położenie okien na granicy działek, znajduje się w obszarze odziaływania działki na której planowana jest inwestycja. SKO - na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. - postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]. Uzasadniając postanowienie SKO wyjaśniło, że Burmistrz na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Stowarzyszenia P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku sali gimnastycznej z zapleczem na żłobek, na działce nr ewid. [...] przy [...], tak więc w sprawie z wniosku Stowarzyszenia nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W związku z tym, że postępowanie nie było prowadzone, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia SKO wskazało ponadto, że zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przedmiotowe postanowienie zostało skierowane tylko do wnioskodawcy - Stowarzyszenia. M.R. wobec braku możliwości wszczęcia postępowania nie mógł być jego stroną. Tak więc także z tej przyczyny, tj. wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, postępowanie nie może być wszczęte. SKO zaznaczyło przy tym, że o ile wnioskodawca został pominięty jako strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę – decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], pomimo że ma on w tym postępowaniu interes prawny ze względu na oddziaływanie inwestycji na nieruchomość sąsiadującą, której jest współużytkownikiem wieczystym, to w tym postępowaniu przysługują mu środki prawne, jeśli chodzi o możliwość wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W terminie M.R. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] września 2021 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia SKO ponowiło argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi M.R. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy): 1) tj. art. 61a K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu; 2) tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie: - czy B w postanowieniu (znak [...]) z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz Stowarzyszenia, polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku sali gimnastycznej z zapleczem na żłobek, na działce o nr ewid. [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności przedmiotowego postanowienia, - czy przedmiotowa inwestycja powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, co powoduje konieczność wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, - czy przeprowadzone przez BS czynności mające na celu ustalenie, czy planowane roboty budowlane powodują zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, zakończone odmową wszczęcia postępowania (w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a.), nie były faktycznie czynnościami gromadzenia dowodów, na podstawie których dokonano ustalenia stanu faktycznego, co winno skutkować wszczęciem i prowadzeniem postępowania zakończonego decyzją o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, - czy BS prawidłowo ustalił strony postępowania, - czy BS, posługując się nieokreślonym w przepisach terminem "usługi oświaty", prawidłowo uznał i w oparciu o jakie przepisy, że zmiana sposobu użytkowania byłej sali gimnastycznej na żłobek nie powoduje zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) oraz czy nie następuje zmiana sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, z uwagi na konieczność zapewnienia właściwej obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (w szczególności zapewnienia miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne), co przy użytkowaniu budynku jako sali gimnastycznej związanej z pobliską szkołą nie było przedtem wymagane, - czy skarżący posiada interes prawny w postępowaniu administracyjnym, co warunkuje jego uczestnictwo, jako strony postępowania, 3) tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 126 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 126 K.p.a.; 4) tj. naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a., w związku z art. 126 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego bezrefleksyjnie przyjęto narrację BS o rzekomym braku zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego; 5) tj. naruszenie art. 28 K.p.a., poprzez odmówienie przymiotu strony skarżącemu, w sytuacji gdy skarżący wskazał swój interes prawny; 6) tj. naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania; 7) tj. naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 126 K.p.a., przez brak wszczęcia z urzędu przez SKO postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia wydanego przez BS, w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego w sprawie wynika, iż postanowienie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na odmowie wszczęcia postępowania przez B, pomimo faktycznego prowadzenia przez ten organ postępowania polegającego na ustaleniu, czy przedmiotowy obiekt powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, co winno skutkować wszczęciem i prowadzeniem postępowania zakończonego decyzją o odmowie wszczęcia postępowania lub decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego; 8) tj. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia tegoż organu. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w chwili wydawania postanowienia BS: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 - dalej - u.p.z.p.), poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pomimo, że inwestycja powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, 2) art. 6 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. poprzez: a) nierozpatrzenie statusu skarżącego jako strony w kontekście prawa inwestora do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego pod warunkiem, że nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich tj. skarżącego, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że planowana inwestycja budowlana ten interes narusza, b) nierozpatrzenie statusu skarżącego jako strony w kontekście jego prawa do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, w sytuacji gdy skarżący wykazał, że planowana inwestycja budowlana ten interes narusza. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie, wobec treści skargi i zarzutów w niej zawartych (zwłaszcza zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego), wskazać należy, że jej przedmiotem jest postanowienie SKO z dnia [...] września 2021 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], który to organ po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia P. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku sali gimnastycznej z zapleczem na żłobek, na działce nr ewid. [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. O stwierdzenie nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...]., z powołaniem się na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa) skarżący zwrócił się do SKO pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. SKO w uzasadnieniu postanowienia wskazało, że Burmistrz na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku Stowarzyszenia o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku sali gimnastycznej z zapleczem na żłobek, na działce nr ewid. [...], tak więc w sprawie z wniosku Stowarzyszenia nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W ocenie SKO, w związku z tym że postępowanie nie było prowadzone, nie ma było też podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia. Sąd nie podziela tego stanowiska. Skarżący, co zostało wyżej wskazane, domagał się bowiem stwierdzenia nieważności postanowienia (o odmowie wszczęcia postępowania), a więc aktu administracyjnego (wydanego na podstawie art. 61a K.p.a.). Nieprowadzenie postępowania w sprawie nie mogło zatem oznaczać braku podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Rację ma natomiast SKO wskazując, że postanowienie Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 61a K.p.a., zostało skierowane tylko do wnioskodawcy - Stowarzyszenia, jako inicjatora wszczęcia postępowania, a wobec braku możliwości wszczęcia postępowania skarżący nie mógł być jego stroną. Tak więc z tej przyczyny, tj. wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, postępowanie nie mogło być wszczęte. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, musi być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić. Musi też wynikać z konkretnej normy prawnej. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego (art. 61a § 1 K.p.a.) jest dopuszczalne - jak słusznie wskazało SKO - z powodu przeszkód oczywistych, czyli takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku, w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania tego przepisu. Na tym etapie organ ustala w szczególności czy żądanie wniósł legitymowany podmiot, czy wskazano podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), nie analizując jednak czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce. Innymi słowy organ do którego wpłynie wniosek o stwierdzenie nieważności dokonuje oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wskazania tego, że nie istnieje decyzja (postanowienie), której ważność należy poddać ocenie, itp. To właśnie brak przymiotu strony wnoszącej żądanie - skarżącego - stwierdzenia nieważności postanowienia Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], spowodował odmowę wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Interes prawny określonego podmiotu, wynikający z prawa materialnego jest konstytutywnym elementem sprawy administracyjnej, tym samym jego brak oznacza, że sprawa nie istnieje, a ewentualne postępowanie byłoby od początku bezprzedmiotowe. Skoro zatem postanowienie Burmistrza z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania, zostało skierowane tylko do wnioskodawcy - Stowarzyszenia, skarżący wobec braku możliwości wszczęcia postępowania nie mógł być jego stroną. Słuszne jest zatem stanowisko SKO, że w sytuacji gdy wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie był stroną, postępowanie nie mogło być wszczęte. W ocenie Sądu wobec treści wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. i okoliczności w nim przywołanych, tj. wskazywanie, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zasadnym było także wskazanie przez SKO, że skarżący powinien rozważyć inne środki wzruszenia orzeczeń wydanych bez jego udziału (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest zarzutów, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym został zgłoszony przez skarżącego w skardze oraz przez SKO w odpowiedzi na skargę.