II SA/Go 998/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r. nr IV/19/2010 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 5 ust. 8, § 7 ust. 4 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie. Uchwałą Nr IV/19/2010 z dnia 30 grudnia 2010 r. Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm. – dalej jako u.p.p.r.), określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przemocy w Rodzinie oraz warunki jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, który zaskarżył ją w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 5 ust. 4 i 8 oraz § 7 ust. 4 pkt 3, zarzucając istotne naruszenie: – art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust.3,4,5 u.p.p.r. poprzez wymienienie w § 2 ust. 2 oraz § 5 ust. 8 uchwały nr IV/19/2019 Rady Gminy katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego, - art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 5 ust. 4 w/w uchwały ze "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące", - art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez określenie w § 7 ust. 4 pkt 3 przesłanki uzasadniającej odwołanie członka zespołu z powodu prawomocnego skazania wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe". W związku z tymi zarzutami Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 2 ust. 2, § 5 ust. 4 i 8 oraz § 7 ust. 4 pkt 3 uchwały. W odpowiedzi na skargę organ oświadczył, że zarzuty skargi są uzasadnione. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Prokurator Okręgowy cofnął skargę w zakresie § 5 ust. 4 uchwały. Prokurator wskazał, że w orzecznictwie sądowym dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny. Jednocześnie Prokurator zaskarżył § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały, w którym Rada Gminy jako przyczynę uzasadniającą odwołanie wymieniła "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". Zdaniem skarżącego wskazany zapis wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. 2016, poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2010 r. nr IV/19/2010 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz warunków jego funkcjonowania (dalej jako uchwała). Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej także jako u.p.p.r.), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Należy zgodzić się ze skarżącym, że przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło w § 2 ust. 2 i § 5 ust. 8 uchwały. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 uchwały: "w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele instytucji związanych z realizacją zadań na rzecz pomocy osobom indywidualnym, rodzinom, grupom problemowym bądź środowisku. Są to osoby z różnych grup zawodowych reprezentujący instytucje publiczne, odpowiedzialne za realizację zadań, m.in.: przedstawiciele ośrodka pomocy społecznej, gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych, oświaty, policji, prokuratury, kuratorskiej służby sądowej, ochrony zdrowia, lokalnych organizacji pozarządowych". Z kolei § 5 ust. 8 uchwały stanowi, że członkami zespołu są: a) przedstawiciele Ośrodka Pomocy Społecznej, b) przedstawiciel Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych; c) przedstawiciel Komendy Powiatowej Policji d) przedstawiciel Ośrodka Zdrowia "M", e) przedstawiciel Zespołu Kuratorskiego Służby Sądowej Sądu Rejonowego; f) przedstawiciel Zespołu Szkół, g) przedstawiciele organizacji pozarządowych, h) inni przedstawiciele podmiotów działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Należy wskazać, że Rada Gminy nie ma uprawnień ustawowych do określenia składu zespołu interdyscyplinarnego. Wyłącznie upoważnionymi do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego są bowiem podmioty wymienione w art.9a ust. 2 u.p.p.r. Rada Gminy wkroczyła w tym zakresie w materię regulowaną ustawą, co jest niedopuszczalne. Należy dodać, że w orzecznictwie dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczony § 5 ust. 8 uchwały nie jest jednak dosłownym powtórzeniem regulacji zawartej w art. 9a ust. 3 u.p.p.r. Rada Gminy dokonała bowiem modyfikacji treści art. 9a ust. 3 poprzez wskazanie konkretnych podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. W konsekwencji uznano, że § 2 ust. 2 i § 5 ust. 8 uchwały istotnie narusza prawo. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Rada Gminy w § 7 ust. 4 pkt 3 uchwały wskazała, że przesłanką uzasadniającą odwołanie członka zespołu z pełnionej funkcji stanowi skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. W ocenie Sądu wprowadzona przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Zważyć trzeba, że ustawa nie nakłada na członków gminnych zespołów interdyscyplinarnych wymogu braku karalności za przestępstwo umyślne. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego. W świetle treści art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa. Jak już wyżej wskazano, u.p.p.r. nie określa wymogów jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać. W związku z tym uznać należy, że doszło do przekroczenia w zaskarżonej uchwale upoważnienia ustawowego przez uregulowanie zawarte w § 7 ust. 4 pkt 4 uchwały, gdzie jako przyczynę uzasadniającą odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego wskazano "przypadek uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 września 2017 r., II SA/Go 815/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem stwierdzić, że uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w ramach przekazanego Radzie Gminy upoważnienia, co w świetle art. 7 Konstytucji, zobowiązującego organy władzy publicznej do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, musi zostać uznane za istotne naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2016 r., IV SA/Po 464/16, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 2 ust. 2, § 5 ust. 8, § 7 ust. 4 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały. Jednocześnie Sąd uznał za skuteczne cofnięcie skargi przez Prokuratora Okręgowego w zakresie § 5 ust. 4 uchwały i dlatego umorzył postępowanie w pozostałym zakresie (art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).