II SAB/Go 1/08

Dnia 12 lutego 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska, , , po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2008 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wojewody Lubuskiego w przedmiocie sprzeciwu w sprawie montażu wolnostojącej tablicy reklamowej postanawia: odrzucić skargę. Decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, póz. 1118) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks Postępowania Administracyjnego Starosta S. po rozpatrzeniu wniosku N. z siedzibą w W. wniósł sprzeciw do wykonania robót budowlanych polegających na instalacji tablicy informacyjnej typu "O." w S., na działce nr [...]. W dniu [...] roku (data prezentaty) wpłynęło do Starosty Powiatowego w S. odwołanie N., od wskazanej wyżej decyzji, skierowane do Wojewody Lubuskiego Odwołanie to zostało podpisane przez K. S. geodetę w N. Wojewoda Lubuski pismem z dnia [...] wezwał K. S. do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez doręczenie upoważnienia udzielonego przez N. do występowania w jej imieniu w postępowaniu odwoławczym. Pismem z dnia 10 października 2007 roku Wojewoda Lubuski poinformował stronę, iż ze względu na okoliczność, iż przedłożone pełnomocnictwo dla K. S. nie spełnia warunków, o których mowa w art. 33 § 3 k.p.a., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. odwołanie pozostawia się bez rozpoznania. Pismem z dnia 15 września 2007 roku N. wezwała Wojewodę Lubuskiego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty S., znak [...]. N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w dniu 5 grudnia 2007 roku (data prezentaty) złożyła skargę na bezczynność Wojewody Lubuskiego w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Starosty S. [...] . Pismem z dnia 11 stycznia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał skarżącą spółkę do podania - w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego wezwania - czy przed wniesieniem skargi do Sądu strona skarżąca skierowała w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego zażalenie na bezczynność Wojewody Lubuskiego do organu administracji publicznej wyższego stopnia tj. właściwego w niniejszej sprawie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyznaczonym przez Sąd terminie strona skarżąca nie wykazała, iż wskazane wyżej zażalenie skierowała do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przystępując do rozpoznania sprawy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270 z późn.zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 1 ww. ustawy). Ustawodawca w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidział instrumenty służące ochronie praw podmiotowych strony w zakresie zapewnienia terminowości załatwiania spraw, l tak w art. 37 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. 2000 Nr 98 póz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. wskazano, że stronie na niezałatwienie sprawy poprzez wydanie stosownego orzeczenia w terminie określonym w kodeksie w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 przysługuje zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W przypadku bezczynności organu w załatwieniu sprawy administracyjnej środkiem zaskarżenia, który strona winna wyczerpać przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, jest wskazane wyżej zażalenie. Zażalenie wnoszone na mocy przepisu art. 37 § 1 k.p.a. jest środkiem zaskarżenia odbiegającym w swej konstrukcji od zażaleń unormowanych w przepisach art. 141-144 k.p.a. Przedmiotem zażalenia jest bowiem nie postanowienie organu ogłoszone lub doręczone stronie, jak ma to miejsce w innych przypadkach, lecz pewien stan faktyczny i prawny istniejący w dacie upływu terminu -niezałatwienie sprawy. Sam więc bezskuteczny upływ tego terminu (art. 35 i 36 k.p.a.) umocowuje stronę do wniesienia zażalenia. Owo zażalenie, którego skutkiem jest uruchomienie działania nadzorczego organu wyższego stopnia wnosi się bezpośrednio do tego organu. Organ administracji publicznej wyższego stopnia uznając zażalenie za uzasadnione podejmie czynności określone w art. 37 § 2 lub też, stwierdzając niesłuszność merytoryczną żądania strony, winien udzielić uzasadnionej odpowiedzi, której należy nadać formę postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2001 r. IV SA 1866/00, ONSA 2002, nr 4, póz. 144). Zgodnie z treścią art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie Minister właściwy do spraw administracji publicznej sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z prawem, a także pod względem rzetelności i gospodarności oraz dokonuje okresowej oceny pracy wojewody. Stosownie do treści art. 11 ust. 5 w/w artykułu przepis ust. 2 nie narusza uprawnień właściwych ministrów w stosunku do wojewody określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei artykuł 88a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane stanowi, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje zadania określone przepisami prawa budowlanego a w szczególności pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością. W związku z powyższym oraz mając na uwadze przedmiot niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż strona skarżąca przed wniesieniem przedmiotowej skargi winna złożyć zażalenie w trybie art. 37 kodeksu postępowania administracyjnego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż takiego zażalenia nie stanowi pismo strony skarżącej z dnia 15 września 2007 roku skierowane do Wojewody Lubuskiego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty S., znak [...]. W świetle powyższego uznać należy, iż N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyła skargę na bezczynność Wojewody Lubuskiego bez uprzedniego wniesienia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W polskim systemie prawa sądowa kontrola administracji stanowi ostateczny czynnik weryfikacji działań administracji, wchodzący w grę dopiero wówczas, gdy inne ustawowe mechanizmy - w ocenie skarżącego - zawiodły. Sądy administracyjne powołane zostały do kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji publicznej, w tym trybu postępowania administracyjnego. Nie mogą one jednakże zastępować organów w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań. Ustawodawca przewidział dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać dwukrotnego rozstrzygnięcia jej sprawy mieszczącej się w zakresie działania organów przez organy administracji publicznej dwóch instancji. Jeżeli organ uchyla się od załatwienia sprawy administracyjnej (także jeżeli w ocenie strony nie dokonuje tego we właściwej dla rozstrzygnięcia danej sprawy formie) stronie przysługuje środek ochrony - zażalenie do organu nadrzędnego. To ten organ, a nie sąd administracyjny, w pierwszej kolejności dysponuje instrumentami proceduralnymi zmierzającymi do zobligowania organu niższego stopnia do terminowego załatwienia sprawy, zgodnie z żądaniem strony. W takiej sytuacji, w ramach administracyjnego toku instancji, sprawa winna zostać rozstrzygnięta bez zbędnej zwłoki. Z tych powodów Sąd uznał, iż złożenie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji publicznej, z pominięciem wniesienia omawianego zażalenia do organu wyższego stopnia czyli Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest przedwczesne. Skarga taka, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu przez Sąd bez możliwości merytorycznego zbadania jej zasadności, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stanowisko takie ugruntowane jest w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie N SA z dnia 17 października 1997r. Nr IV SAB 31/97}. Mając na uwadze powyższe okoliczności uznając, że skarga N. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. w przedmiotowej sprawie jako wniesiona bez uprzedniego wyczerpania środka zaskarżenia jest niedopuszczalna, orzeczono jak w sentencji.