II SAB/Go 1/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi W.W. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącego W.W. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Starosta dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala, V. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego W.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] października 2016 r., (który wpłynął do Starostwa Powiatowego dnia następnego), W.W., powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o udzielenie informacji, czy (Pan) M.J. ukończył studia [...]. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] października 2016 r. (podpisanej przez Sekretarza Powiatu) i przesłanej skarżącemu stwierdzono, że kwestia ukończenia studiów [...] przez Starostę M.J. nie stanowi informacji publicznej, wobec czego nie może zostać udostępniona. Wskazano, że kwestia ukończenia tych studiów nie jest w jakikolwiek sposób powiązana z pełnieniem przez M.J. funkcji Starosty. Wskazano, że informacja nie może być udzielona ponieważ "stanowi fakt należący do sfery prywatności p. M.J.". 2. W dniu 2 grudnia 2016r. W.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., za pośrednictwem Starosty, skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie złożonego wniosku zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust. i, art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U z 2015 r. poz. 2058, powoływana dalej również jako u.d.i.p.), art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a polegającą na nieudostępnieniu w terminie 14 dni informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Starosty do udzielenia informacji publicznej w żądanym zakresie, w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na Starostę grzywny w związku z przewlekłością postępowania oraz zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 2d ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnieniu podlega informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informacja o wykształceniu osób zajmujących funkcje publiczne jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek. Na marginesie zaznaczył, że M.J. publicznie – podczas jednej z sesji Rady Powiatu – podważał wykształcenie i kwalifikacje skarżącego jako prezesa NZOZ [...]. Do skargi załączył wniosek, odpowiedz na wniosek oraz wydruk strony internetowej portalu Wikipedia dotyczącej M.J., gdzie znajduje się wzmianka, że jest on absolwentem studiów [...]. 3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W rozbudowanej argumentacji uzasadnienia tego pisma wskazano, że choć starosta jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tego podmiotu są co do zasady informacją publiczną, to jednak nie wszelkie dane dotyczące jego osoby stanowią informację publiczną. Zdaniem organu, powołującego się na konkretne orzeczenia sądów administracyjnych, za informację publiczną można uznawać dane o wykształceniu urzędników tylko wtedy, gdy wykształcenie to jest związane z pełnioną przez kierowników funkcją publiczną i ich kompetencjami (kwalifikacjami). W szczególności chodzi o sytuacje, gdy wykształcenie to wymagane jest przez przepisy prawa lub postanowienia konkursowe związane z naborem lub powołaniem na określone stanowisko publiczne. Podkreślono, że przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 902), jak i przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1786) nie ustanawiają w stosunku do stanowiska starosty żadnych wymagań kwalifikacyjnych co do wykształcenia, jak i umiejętności zawodowych. Oznacza to, że dane dotyczące osób wybranych na stanowiska starostów nie są związane ani z tymi stanowiskami, ani z kwalifikacjami, czy też wymaganiami, od których uzależnione jest pełnienie funkcji starosty. Na stanowisko starosty może zostać zatem wybrana osoba niezależnie od jej wykształcenia, ukończenia, bądź nieukończenia danego kierunku studiów, czy też szkoły. Dlatego dane dotyczące tego, czy Starosta ukończył studia [...], nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie są związane z jego kwalifikacjami do zajmowania stanowiska Starosty. Wobec powyższego, udzielenie odpowiedzi na pytanie skarżącego, czy Starosta ukończył studia [...], w sytuacji, gdy ustawodawca zdecydował, że starostą może być wybrana osoba niezależnie od jej wykształcenia, a co za tym idzie, wykształcenie starosty nie jest w żaden sposób związane z pełnioną przez niego funkcją, nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu pytanie skarżącego miało na celu zdobycie informacji o wykształceniu konkretnej osoby – M.J., a nie uzyskanie aktualnej wiedzy o stanie spraw publicznych. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny wskazano, że przesłanką ukarania grzywną powinna być wina organu i to nie zwykła wina, ale szczególna. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta nie pozostawał bezczynny. W terminie do 14 dni od dnia otrzymania wniosku skarżącego poinformował go, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie miało miejsca żadne rażące naruszenie prawa. 4. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017 r. skarżący, polemizując z odpowiedzią na skargę, podniósł, iż informacje o wykształceniu osób pełniących funkcje publiczne powinny podlegać udostępnieniu, co wiąże się z obywatelską kontrolą wykonywania funkcji publicznych w państwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), wedle którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola sądu obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. 6. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy o dip). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie – w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. – stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p., jak też niepoinformowaniu, iż organ nie dysponuje żadną informacją lub, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. 7. Istota sporu w tej sprawie dotyczy zakwalifikowania informacji o wykształceniu starosty, w tym przypadku ukończenia studiów [...]. W ocenie strony skarżącej takie dane stanowią informacje publiczną; w ocenie organu nie jest to informacja publiczna ponieważ te studia nie są wymagane do pełnienia funkcji starosty. Istotne dla sprawy jest to, że M.J. był starostą Powiatu w dacie złożenia wniosku i pozostaje nim nadal. Rozstrzygając ten spór należy przede wszystkim wskazać na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujący prawo do informacji. Zgodnie z tym artkułem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ogólna zasada konstytucyjna bardzo szeroko zakreśla dostęp do informacji publicznej i oznacza ona, że wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a w razie wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do tej informacji. Zasady udzielania informacji publicznej precyzuje powoływana wyżej wielokrotnie ustawa o dostępie do informacji publicznej, w szczególności jej art. 1, art.4 i art. 6. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, natomiast art. 6 ust. 1 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Na zasadzie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1), do których należy również starosta jako organ władzy wykonawczej wykonujący zadania publiczne. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. W świetle powyższego, informacja ta dotyczy także wszystkich pracowników organu, którzy biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych. Odnosi się to bowiem wprost do sfery działalności organu i z tego względu ma charakter publiczny. W przepisie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. ustawodawca nie konkretyzuje danych, jakie w odniesieniu do kręgu tych osób objęte mogą być informacją publiczną. Z art. 5 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznych z uwagi na określone przepisy i wartości. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika, że każda informacja o osobie uczestniczącej w pełnieniu funkcji publicznej stanowi informację publiczną. 8. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego informacje dotyczące wykształcenia osoby pełniącej funkcję Starosty stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej choć wykształcenie to nie jest wymagane przez przepisy prawa lub akty wewnętrzne do pełnienia takiej funkcji. Uzasadnieniem tej tezy są zasady (wartości), dla których utworzono instytucję dostępu do informacji publicznej. Sąd podziela tu w pełni argumenty wyrażone już w orzecznictwie, że informacje wskazujące na poziom kompetencji danego urzędnika, odzwierciedlają kompetencje danych osób i wskazują na poziom zdatności do wykonywania danych funkcji publicznych, niezależnie od tego czy kompetencje te są formalnie wymagane (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 kwietnia 2016 r., II SAB/Kr 30/16). Teza ta staje się tym bardziej aktualna, w przypadku jeśli w przestrzeni publicznej funkcjonują już informacje na temat wykształcenia danej osoby (np. portal Wikipedia), a sam rodzaj lub typ wykształcenia może mieć znaczenie dla jakości wykonywania funkcji publicznej (jak studia [...], które wiążą się z ekonomią i zarządzaniem, i które uznaje się powszechnie za kwalifikowany, a niekiedy nawet prestiżowy rodzaj wykształcenia). Charakterystyczne dla współczesnej demokracji rozwiązanie polegające na tym, że z punktu widzenia prawa pozytywnego do pełnienia wielu istotnych funkcji publicznych nie potrzeba kwalifikowanego wykształcenia, nie jest argumentem przeciw możliwości udostępniania informacji o wykształceniu obywatelom. Wręcz przeciwnie – tego rodzaju informacje są wręcz nieodzowne dla realizacji idei państwa obywatelskiego oraz obywatelskiej kontroli pełnienia funkcji publicznych. Informacje takie mogą mieć wpływ na prawne i faktyczne aspekty tej kontroli, które z kolei zależą istotnie od stanu wiedzy i rozeznania obywateli co do kompetencji osób pełniących funkcje publiczne. 9. Tym samym Sąd nie podzielił stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę uznając przedstawioną interpretację za zbyt wąską i niezgodną z zasadami dostępu do informacji publicznej. Inną kwestią jest natomiast ochrona prywatności osoby fizycznej. Powołanie się jednak na taką ochronę, o ile rzeczywiście udzielenie takiej informacji mogłoby naruszać prywatność, wymaga wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na chociażby prawo do prywatności. Należy jednak mieć na względzie, że ograniczenie w zakresie udostępniania informacji nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprost daje prymat jawności w odniesieniu do osób mających chociażby związek z pełnieniem funkcji publicznych, a tym samym ochrona prywatności takich osób fizycznych musi doznawać ograniczenia w przypadku, gdy osoby te sprawują funkcje publiczne. Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakresie udostępnienia informacji wskazanej we wniosku w zakreślonym terminie (pkt I wyroku). 10. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd zobowiązany był stwierdzić z urzędu, czy i w jakim stopniu organ dopuścił się bezczynności. W ocenie sądu bezczynność w załatwieniu wniosku wystąpiła, ale nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie spór ma charakter interpretacyjny, zasadność żądania strony skarżącej mogła budzić wątpliwości prawne. Te okoliczności przemawiały również za oddaleniem wniosku o wymierzenie grzywny, gdyż w sprawie nie zachodzą przesłanki wymagające stosowania tej sankcji. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w punktach II, III i IV wyroku. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego (pkt V wyroku).